旧城更新规划的可实施性探索——成都市八里庄二仙桥片区更新规划实践

侯婉丽

(成都市规划设计研究院，四川成都 610000)

旧城更新规划的可实施性探索
——成都市八里庄二仙桥片区更新规划实践

侯婉丽

(成都市规划设计研究院，四川成都 610000)

近年来，旧城更新的复杂性日益加剧，更新规划也常常由于“规划方案与土地资源不匹配、多元利益诉求难以协调，规划实施缺乏政策配套”等等因素而难于实施。基于此，文章以城市规划公共政策为基本原则，从可实施的角度出发，根据旧城更新中存在的问题，提出“以协商评估的结果为底图指导规划方案，实现规土匹配；全过程的公众参与应对明确的利益问题；将技术文件转变为政策文件，保证方案的可操作性”三大实践经验。

城乡规划； 旧城更新； 可实施

随着我国经济、政治体制的转型，旧城更新过程中滋生的问题不断涌现，进一步加剧了旧城更新的复杂性，旧城更新规划也因此而难以实施。在规划中如何平衡各方利益，解决利益冲突和社会矛盾，成为旧城更新规划过程中不得不慎重考虑的问题，这也是更新规划具有可实施性的重要突破口。基于这样的背景，本文提出体现城市规划公共政策原则，从可实施的角度出发，对旧城更新规划的可实施性进行研究，以期能为其他城市的旧城更新规划提供借鉴。

1 当前国内旧城更新实施中普遍存在的问题

1.1 规划方案与土地资源不匹配

旧城更新的实施主体为政府，而更新区大部分土地权属众多且复杂，造成建设主体与土地客体的分离，增加了旧城更新土地储备、协调的难度，直接影响了规划更新方案、建设时序以及投融资等方面的工作。并且旧城更新规划实施“先方案后更新”的方式，在前期编制规划方案时，根据规划路网、划定每个更新地块的边界，这就导致在未充分考虑土地权属、土地成本及土地规模等因素的情况下，极易出现后期更新过程中土地经济难以平衡、土地权属难以整合与土地更新规模难以预料等问题[1]。

1.2 多元利益诉求难以协调

《物权法》出台后，对旧城更新中城市商业区开发、商品房开发等赢利性项目前期的征地、拆迁等准备工作，因《物权法》对个人不动产财产的平等保护，政府将无法为其找到合理的法律依据，“政府推土机”即便有《征地法》撑腰，也有可能因民众的强烈抗议而无法推倒私人房产[2]。

在《物权法》的背景下，旧城更新需要面临既有物权利益的再平衡、既有生产生活方式的再选择、既有场所精神的再传承等诸多问题，其本质是复杂多元的利益诉求[3]。 城市规划的合理性不再只建立在工程技术是否合理的基础上，平衡各方利益并获得社会公众的支持也将成为一个规划能否实施的决定性条件。

1.3 规划实施缺乏政策配套

旧城更新规划一般来说都对重点发展地区以及项目进行了布局安排。但由于不能与政府及相关部门建设规划有效对接，也缺乏明确的相关配套政策，实施的立法、资金和组织上的保障仍很难到位，因此旧城更新规划应围绕政策配套、机制创新提出政策性策略。在土地供应、拆迁安置、资金筹措、税费优惠等政策方面需要进一步完善与创新，在机制方面，既要完善规划引领、属地权责、行政审批等现行机制，规划还建议应创建事前征询、奖励激励等全新机制，推进旧城更新规划实施。

2 相关理论

2.1 协商民主理论的内涵

从20世纪后期开始，作为一种新发展的民主理论，协商民主开始受到西方学术界的广泛关注。协商民主指的是在政治共同体中自有平等的公民，通过反思、对话、讨论等形式，形成涉及公共利益的合法决策的一种民主体制。协商民主鼓励公众在多元化的社会中积极参与政治决策，强调公众对公共利益的责任，通过一系列完善的民主程序达成政治共识及合法决策，确保公共利益的最终实现[4]。

2.2 协商民主理论对本文的启示

在尊重不同利益的基础上，协商民主理论强调社会公正以及公共利益的维护。在旧城更新利益多元化的格局中，存在着诸多利益冲突和矛盾，从协商民主的理念出发，就是要求旧城改造中各相关利益群体不应仅仅关注自身利益，而应在公共理性的影响下寻获各方利益的一致与均衡，推动城市长远发展等公共利益的实现。协商民主理论要求在决策过程中体现平等，即是要求旧城更新涉及的主要利益相关者——政府、开发商以及受影响的公众——都是平等的，通过所有平等主体的参与协商，最终推动合法的旧城改造决策的形成。而对于处于弱势地位的公众来讲，可以通过对其进行事前教育，普及旧城更新相关法律及专业知识等来消弱社会资源分配所导致的不对称性，确保公众具有平等的决策影响力的机会。

3 “可实施”视角下的成都市“八二”片区旧城更新

3.1 更新背景

北改工程是成都市最大的民生工程。北改工程共经历了三个阶段。第一阶段是由市规划局组织编制北部城区更新总体规划，从总体层面进行统筹安排，解决系统性问题；第二阶段是以“区申报，市统筹”的形式明确各个北改项目区及其更新类型；第三阶段是由各区负责组织编制北改项目区实施规划，以指导项目区建设。八里庄二仙桥片区位于成华区的中心，是面积最大的项目区。其规划既要体现民生规划的特征，保障公共利益，同时又必须具有可实施性。

3.2 更新规划中的“可实施”理念

3.2.1 以协商评估的结果为底图指导规划方案，实现规土匹配

3.2.1.1 规土匹配

旧城区土地现状使用情况复杂，权属人众多，必须把现状摸排清楚。因此，在方案前期准备阶段，由规划设计人员和社区规划师对规划区现状建设做深入细致的调查评估。评估内容包括建筑质量、功能适应性和人居环境等。以现状为依据，运用规划技术评估标准划定规划保留区和规划更新区，交由规划实施主体。并由区政府召开土地权利人协调大会，与业权人进行协商，明确各个业权单位的更新模式，达成一致意见后，反馈给规划设计人员进一步修正，得到基于协商的评估结果，作为规划方案的前置条件。以此解决土地权属众多复杂，规划方案与土地资源不匹配的问题(图1)。

图1 基于协商的评估

3.2.1.2 协调平衡、确保公共利益落地

根据协商结果将规划区按照更新模式分为三个区，即保留和已批项目区、明确业主自主改造区和区政府统一收储整体改造区。

企业自主改造需要兼顾城市配套和土地业主两方面利益。区政府统一改造由区政府统一拆迁整理土地，区政府作为大业主统筹安排。在进行方案构思时，为保证公共利益，重要的功能片区和大型公服、市政设施尽量布置在政府统一收储的区域或愿意签署自主改造协议的区域。其他中小型的公服、市政、交通等设施布局时，应核算各个自主改造地块的公共资源贡献率，兼顾各自主改造地块业权边界对布局的影响，利于下一步土地权利人的利益协调。还要考虑保留项目周边土地性质发生改变后，对保留项目的影响。减少土地使用矛盾，减轻土地权属协调难度，是一个规划得以顺利实施的基本保证。

3.2.2 全过程的公众参与应对明确的利益问题

旧城更新过程中涉及到的土地征收、拆迁补偿以及住户安置等内容均牵涉到广大公众的切身利益，能否反应公众的利益和心声成为旧城改造成功与否的关键，因此在旧城更新中引入全过程公众参与，确保改造工程顺利实施。

在规划制定阶段，通过社区规划师进社区、进单位，调查了街道社区居民对更新区域规划工作的需求和建议。

在规划方案选择阶段，一是土地业权单位自行组织公众参与活动，环节包括土地业权单位与区政府签订土地整合协议或自主改造协议、确认规划方案、自主实施改造等，采取的方法主要有签署决定、共识决策等。二是土地业权单位代表与规划分局联席会组织进行的公众参与活动，主要集中在规划设计及确认环节，采用的方法主要有代表磋商协调、监督评估规划团队提出的公建配置咨询方案等。

在规划实施阶段，通过社区规划师加大宣传展示规划的力度，让社区居民深入了解对其所在区域的发展规划，争取市民的广泛参与和积极支持。

在规划反馈阶段，提供了几种公共参与方式：一是公众可通过电话热线，表达自己的意见以及让政府或者规划部门解答公众关心的问题和疑问；二是社区规划师对规划的实施效果收集意见，并针对实施中遇到的问题提出具体的建议。三是社区规划师对区域范围内的各项规划修改、方案调整征求街道、社区的反馈意见。

此外，公众还可以通过问题研究会、邻里会议、公众听证会等形式参与城市规划全过程。

3.2.3 将技术文件转变为政策文件，保证方案的可操作性

规划编制适应公共政策的要求，从实际出发。一是协同规划分局制定《公共配套资源转移补偿细则》，将规划中深奥的技术文件转变为了简洁明了的政策文件。《公共配套资源转移补偿细则》确定了“八二”片区更新后公共资源贡献率阈值，对高于阈值的地块业主按政策予以补偿，对低于阈值的地块业主按政策予以增缴。通过政策途径，调剂平衡各权益人利益。二是制定“土地整理”三大协议。在动迁阶段采用“模拟拆迁协议”的方式汇总搬迁意愿，当项目区内的模拟拆迁协议签约率达100 %时，协议正式生效，相关动迁工程方能启动；这种方式以“成熟一块、整理一块、拆迁一块”为原则，将土地整理与群众意愿紧密结合，尊重土地权利主体的利益，力求实现土地开发主体与客体统一。当土地业权单位无意愿参与改造时，由政府与业权单位签订“收储协议”，以便实现空间资源的再整合；当土地业权单位愿意按规划改造时，由业权单位向政府提交改造计划和相关承诺，签订“自主改造协议”，并纳入相关街办目标督导，保障旧改顺利推进。

4 结束语

在城市存量时代，旧城更新进入攻坚期，旧城更新所带来的现实问题日益受到社会各界的关注，这些社会矛盾极大影响了社会稳定。因此，旧城更新规划不仅应适当调整和优化好城市物质空间，还需关注城市面貌、解决民生问题。“八二”片区更新规划综合经济、社会、心理等多元思维的考量，提出以协商结果作为改造模式分区评估的前置条件，在保障公共利益，提升片区整体品质的前提下，能够平衡土地权益人的利益，保障旧城更新活动的经济动力，使规划方案具有可实施性，对推进旧城更新工作具有一定的启发意义。

[1] 亢德芝，伍超，侯亚琴，等. 基于“规土融合”的棚户区改造土地储备与经营机制[J].规划师，2016，32(1)：11-14.

[2] 朱喜钢，金俭，奚汀. 《物权法》氛围中的城市规划[C].和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集，2007:457-461.

[3] 潘庆华. 旧城改造中的公众参与探索与思考——以成都市中心城区北部片区改造工程为例[J].规划师，2013，29(B08)：54-57.

[4] 陈家刚. 协商民主与当代中国政治[M]. 北京：中国人民大学出版社，2009.

侯婉丽(1985～)，女，本科，工程师，从事城市规划设计。

TU984.11+4

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[定稿日期]2016-09-26