我国城镇化进程中的城市建设用地分析

关键词：城镇化建设用地结构建成区面积建设用地经济效率

改革开放以来，中国的城镇化水平持续推进。若以城镇常住人口占地区总人口的比例作为城镇化的衡量指标来看，2016年我国的城镇化率已达到了5735%，比世界平均水平约高305个百分点，预计2020年将超过60% 简新华，黄锟中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测[J].经济研究，2010（3）：28—39。部分发达城市，如北京、上海、天津的城镇化水平均超过了80%，与世界一线城市的差距逐渐缩小。城镇化的核心在于“人”的城镇化，但与此同时，“地”的城镇化问题也同样值得深入探讨 陆大道我国的城镇化进程与空间扩张[J].城市规划学刊，2007（4）：14—17。本文利用历年中国统计年鉴、中国城市统计年鉴、国土资源公报等相关公开数据，从我国建设用地的供给与结构、城市建设用地的变化趋势、城市建设用地的经济效率三个维度入手，对我国城镇化过程中的城市建设用地进行了分析。

一、我国建设用地的供给与结构

（一）全国建设用地供给分析

在我国现行的土地审批制度下，城市建设用地的供给需要在各级土地利用规划的范围之内经过分级审批方可用于实际建设。其中，国务院批准建设用地与省级政府批准建设用地构成了每年全国批准建设用地的绝大部分。根据国土资源部公布的历年《国土资源公报》，就全国批准建设用地整体而言，2006年至2015年可以分为三个阶段：第一阶段为2006年至2008年，第二阶段为2009年至2013年，第三個阶段为2014年和2015年。其中，第一阶段与第三阶段的批准建设用地稳定在40万公顷左右，第二阶段批准建设用地出现了明显的上涨，平均每年批准566万公顷，2012年达到了峰值615万公顷。就审批主体而言，省级政府批准建设用地十年来变化相对平稳，国务院批准建设用地变化则直接映射到全国批准建设用地的变化，除2009年与2013年外，省级政府批准建设用地均高于国务院批准建设用地。

由于土地增减挂钩等因素的存在，每年全国批准的建设用地面积与实际供给的建设用地面积并不相等，就全国实际建设用地供给而言，从2006年至2016年亦可分为三个阶段：第一阶段为2006年至2009年，全国建设用地供应相对稳定，年均供应3673万公顷;第二阶段为2010年至2013年，该阶段建设用地供应速度加快，年均供应6092万公顷，2013年达到了峰值7305万公顷;第三阶段为2014年至2016年，该阶段建设用地供给减速，由2014年的6099万公顷下降到了2016年的518万公顷。总体而言，从2006年至2016年的十年间，全国建设用地供给呈上升趋势，其中，2013年前后曾出现过一段供给“过热”。

（二）全国建设用地结构分析

我国国有建设用地主要分为工矿仓储用地、商业服务用地、住宅用地和其他用地。就建设用地的用途而言，各类型建设用地的供应面积从2009年至2013年均呈现一个上升的趋势，而2013年之后又开始逐年下降。基础设施和其他用地的年供应从2009年的1111万公顷增加到了2016年的2897万公顷，7年间增加了161倍，且在各类型建设用地中的比重从3072%增加到了5593%，提高了2521个百分点，这是我国近年来城市基础设施建设加速的一个数字缩影;住宅用地供给面积从2009年的815万公顷下降到了2016年的729万公顷，且比重由2253%下降到了1407%，下降了846个百分点，住宅用地供给面积的减少与比重的下降在一定程度上可以解释我国近年来城市房价的变动趋势;工矿仓储用地7年来的比重下降了1580个百分点，供应面积从2009年的1415万公顷下降到2016年的1208万公顷;商服用地的供应面积比重始终相对平稳，供应面积从2009年的276万公顷增加到了2013年的峰值651万公顷，随后又下降到了2016年的346万公顷。

二、我国城市建设用地的变化趋势

（一）城市建成区面积

随着城镇化的不断推进，我国的城市规模持续扩大，城市建成区面积便是城市规模的客观反映鲍丽萍，王景岗中国大陆城市建设用地扩展动因浅析[J].中国土地科学，2009，23（8）：68—72。建成区面积是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。对核心城市，它包括集中连片的部分以及分散的若干个已经成片建设起来，市政公用设施和公共设施基本具备的区域;对一城多镇来说，它包括由几个连片开发建设起来的，市政公用设施和公共设施基本具备的地区组成。因此建成区范围，一般是指建成区外轮廓线所能包括的地区，也就是这个城市实际建设用地多达到的范围。从1999年到2016年的18年里，我国的城市建成区面积从21525平方公里，增加到了54332平方公里，年均增长1930平方公里，年均增速将近560%。与此同期，中国的城镇人口从1999年的43748万人，增加到了2016年的79298万人，18年间人口增长了81%，年均增速为356%，土地城镇化的速度明显要快于人口城镇化的速度。

（二）城市建设用地面积

城市建设用地面积是指城市用地面积中的各项建设用地面积。包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地黄季焜，朱莉芬，邓祥征中国建设用地扩张的区域差异及其影响因素[J].中国科学，2007，37（9）：1235—1241。与城市建成区面积相似，城市建设用地面积也是城市规模的一个客观考量。2008年至2016年的9年时间里，全国城市建设用地面积从3914046平方公里增加到了527613平方公里，年均增速达到了380%，平均每年增加170261平方公里。分省份来看，西藏、重庆、福建、青海等城市发展相对缓慢的省份建设用地面积增速较快，年均增速分别达到了1136%、685%、655%、617%，而一些城市发展水平相对较高的省份建设用地面积则增加缓慢甚至不增反减，相比于数量上的扩张更注重效率上的集约。

以北京上海为例。虽然2008年至2016年北京的城市建设用地面积年均增速为380%，但自2014年至2016年的两年时间内，城市建设用地面积减少了12259平方公里，占2014年的773%。上海市的建设用地面积从2008年的242908平方公里，增加到了2013年的291556平方公里，5年的时间增加了20%的城市建设用地供应。这一存量规模在2014年与2015年保持不变，但到了2016年，城市建设用地面积减少到19133平方公里，一年的时间内减少了10023平方公里，较2015年减少了3438%。究其原因，上海城市建设用地面积的减少与土地集约利用效率的提高都是为打造“卓越的全球城市”服务的。《上海市城市总体规划（2015—2040）纲要概要》明确指出，规划期内，要做到建设用地只减不增，重点通过推进集约节约用地和功能适度混合来提升土地利用绩效，总量控制在3200平方公里以内，与此同时，要确保生态用地只增不减，加强生态空间的保育、修復和拓展，从城乡一体和区域协同的角度加强生态环境联防联治联控。

三、我国城市建设用地的经济效率分析

城市建设用地与劳动、资金、技术等生产要素一样，存在着作为要素投入的效益问题，城市用地产出效益是衡量城市用地利用是否合理的重要指标。城市用地产出率一般是指城市单位建成区土地创造的GDP，亦称为地均GDP。城市用地产出率低，表明城市用地扩展过程存在着普遍重视城市用地的外延式扩展，忽视外延式扩展与内涵式扩展并重的城市空间扩展，导致城市用地的低效率开发。

本文分别选取全国各个省份主要城市共40个（见表3）。从下表中可以看出，我国在城市地均GDP的分布上也存在着明显的区域化差别。一般来说，东部地区城市和中西部地区中心城市的地均GDP相对较高，四大直辖市中除了重庆以外，地均GDP均超过了10万元每平方公里，其中上海的地均GDP最高达到了2489万元每平方公里。而中西部地区其他城市由于发展水平较为落后，中心城市地均GDP较低，银川、南宁、昆明的地均GDP均不足10万元每平方公里，拉萨的地均GDP仅有277万元每平方公里。东北地区的地均GDP整体较低，其中大连、长春、吉林等中心城市的地均GDP均没有超过10万元每平方公里。总体来说，东部地区城市和中部地区中心城市的土地利用效率较高，土地收益较高;而西部地区和东北地区的中心城市土地使用效率相对较低。

3人均GDP为市辖区人均地区生产总值，单位为万元每人。4地均GDP为市辖区地区生产总值除以市辖区建成区面积，单位为万元每平方公里。本文通过对我国建设用地的供给与结构、数量与增速、经济效率的分析发现：第一，从结构上而言，我国的建设用地供给近年来逐渐朝着基础设施和其他用地方向倾斜，住宅用地、商服用地与工矿仓储用地的比例均有下降。第二，从数量与增速上而言，东部地区的城市建成区面积与新增建设用地面积一直处于全国领跑地位，但近年来西部地区与中部地区的增长势头迅猛，逐渐成为我国“土地城镇化”的着力点。第三，一些大城市，如北京、上海，开始控制城市土地规模，转而向土地利用效率发力。第四，就土地生产效率而言，我国东中部地区主要城市的建设用地效率要高于西部与东北部。

参考文献：

[1]简新华，黄锟中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测[J].经济研究，2010（3）：28—39

[2]陆大道我国的城镇化进程与空间扩张[J].城市规划学刊，2007（4）：14—17

[3]黄季焜，朱莉芬，邓祥征中国建设用地扩张的区域差异及其影响因素[J].中国科学， 2007，37（9）：1235—1241

[4]鲍丽萍，王景岗中国大陆城市建设用地扩展动因浅析[J].中国土地科学，2009，23（8）：68—72

（职嘉男，中国社会科学院研究生院。）