CDM与我国温室气体自愿减排机制的比较研究

姜冬梅　刘庆强　佟庆��

摘要：与国际清洁发展机制（CDM）同为温室气体减排的抵消机制，我国温室气体自愿减排机制能否实现减少温室气体排放的预期效果？作为全球最主要的CDM参与国，我国在CDM项目的开发和管理方面积累了丰富的经验，本文将从政策背景、项目管理、机制实施现状等方面对CDM与我国温室气体自愿减排機制进行比较研究，在此基础上对我国温室气体自愿减排机制的发展提出建议。

关键词：清洁发展机制自愿减排机制抵消机制

清洁发展机制（CDM）和我国温室气体自愿减排机制都是温室气体减排的抵消机制，虽然CDM在我国的发展已经由于政策不延续等原因停止，但我国温室气体自愿减排机制的推出，使抵消机制在我国应对气候变化行动中得以延续。

面对建设中的国家碳市场，我国温室气体自愿减排机制的发展面临多方面的不确定性。同为政策导向型的温室气体减排抵消机制，如果在我国温室气体自愿减排机制的管理和实施中，充分考虑CDM在我国多年的发展经验和不足，将少走弯路，有助于提高其减排效果。为此，本文将对CDM与我国温室气体自愿减排机制从政策背景、项目管理和实施现状三方面进行比较研究。

一、CDM与我国温室气体自愿减排机制的政策背景比较

（一）CDM政策背景

随着对气候变化研究的深入，人们逐步认识到人类活动很可能是导致气候变化的主要原因。在全球应对气候变化谈判中，考虑到各国发展水平和发展阶段的差异，制定了“共同但有区别责任原则”。在该原则指导下，1997年12月在日本京都召开的联合国气候变化会议通过的《京都议定书》（以下简称KP），将参与国分为附件一国家和非附件一国家，附件一国家缔约方（以发达国家为主）应保证其人为二氧化碳当量排放总量不超过议定书所列的量化的限制。非附件一国家无强制性减排目标。[JP]

无强制性减排目标并非意味着非附件一国家不必参与应对气候变化的活动。议定书提出的三种灵活的减排机制，清洁发展机制（CDM），联合履约（JI）和排放贸易（ET）中，CDM是与非附件一国家相关的机制，通过附件一国家提供的资金或技术支持，非附件一国家实施减排项目，其产生的减排量可抵消附件一国家的等量排放量。

（二）我国温室气体自愿减排机制政策背景

我国制定了应对气候变化的相关目标，2009年11月，为推动哥本哈根气候大会达成协议，我国向国际社会郑重承诺到2020年单位GDP碳排放强度比2005年下降40%—45%，并将此作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，同时建立全国统一的统计、监测和考核体系。2016年我国在《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》中提出，到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%等目标。

为实现以上目标，于2011年10月发布《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。

我国实施以上政策和措施的同时，由于KP政策的不延续，2012年后全球应对气候变化行动不能持续，CDM的发展也止步不前。

在以上背景下，为促进我国实现节能减排目标，发挥市场机制的作用，2012年6月发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，推出了我国温室气体自愿减排机制，并在后期逐步发布了《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》和《碳排放权交易管理暂行办法》等配套管理办法。

（三）CDM与我国温室气体自愿减排机制政策背景比较

CDM与我国温室气体自愿减排机制都是应对气候变化行动中，以政策为背景的抵消机制，是全球温室气体减排行动的补充机制，但也存在部分差别。

KP将缔约方分为附件一国家和非附件一国家，并为附件一国家制定了量化减排指标，即CDM机制是在减排量需求明确的前提下推出。我国作为非附件一国家，通过CDM参与国际减排，出售减排量获得附件一国家资金或技术支持。

我国温室气体自愿减排机制推出时，我国省市级碳交易试点工作处于起步阶段，全国统一碳市场还未建设。该机制先于国内量化的减排指标推出并实施，我国温室气体自愿减排交易疲软的现状很可能与没有明确的减排量需求有关。

二、CDM与我国温室气体自愿减排机制的项目管理比较

（一）项目管理流程比较

1相似的项目管理流程

CDM项目与我国温室气体自愿减排项目都包括项目识别、项目设计、项目公示、第三方审定/核查、申请备案/注册、项目监测与管理以及减排量签发等程序，虽然在个别细节上存在差异，但我国温室气体自愿减排机制基本延续了CDM的项目流程。

CDM针对小规模项目制定了相对简化的方法学和申请注册的流程；对林业项目，也单独制定了方法学和程序要求；对不同行业制定了相应的方法学用于设计、审核、注册和监测等程序。虽然CDM对小规模项目采取了相对简化的程序，但由于CDM复杂的开发过程和成本效率等方便考虑，对小规模项目的促进作用仍有限。

我国温室气体自愿减排机制对小规模项目和碳汇项目都制定了相对简化的流程，但已备案项目主要包括水电、风电、光伏发电和生物质发电等类型，由于程序复杂和单产偏低等原因，对环境具有更多正面外部效应的碳汇项目数量和签发的减排量明显较少。

2项目流程的透明性

CDM项目网站可查询到较详细的项目信息，具有较高的透明度，项目审批状态、项目资料、是否被复审及对相关问题的回复、项目是否发生变更申请等信息都可得。

中国自愿减排项目信息平台可以查询备案项目、审定项目和减排量备案项目信息，但审批过程、对项目的专家提问等信息不能查询。除名单中所列中央企业可以直接向主管部门申报备案外，其它项目需要先向省主管部门申报，经省主管部门同意后才能转报国家主管部门，省级部门审查的程序、进度等信息也无从查询。endprint

（二）第三方核查机制比较

1政策标准是第三方审核的基础

CDM和我国温室气体自愿减排项目均引入了第三方审核机制，作为确保最后一道防线，其审核是否独立、合规、合理对项目减排是否有效具有重要作用。

CDM和我国温室气体自愿减排项目都对第三方审核制定了相关制度，例如国家发改委发布的《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》。CDM执行委员会针对第三方审核机构制定了审定和核准指南（VVM），CDM鉴定标准（Accreditation Standard），以及违反义务（non-compliance）等政策措施。

2对第三方评估的检查是审核质量的支撑

CDM执委会将抽查部分项目，对其第三方审核进行现场跟踪检查；另外，还会对部分CDM的审核报告进行质量检查。对检查中发现的不足，执委会将对核查机构提出不足和改正建议。[JP]

虽然《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》对审核机构的业务能力、工作质量等提出了要求，但未见对审定与核证机构的工作过程及工作结果进行复核的程序。

3独立性是第三方审核质量的保障

第三方审核的实施是为了保证项目的真实性、数据的准确性和减排的有效性，审核机构的独立性是确保审核质量的重要措施，如果其利益与项目审核结果相关，项目减排的真实性和有效性将难以保障。

CDM和我国温室气体自愿减排机制下，第三方机构的选择由项目业主、咨询机构或其它相关方确定，审核机构能否开展业务由项目利益相关方确定，审核的独立性可能受影响。我国温室气体自愿减排机制现有的审核机构都是国内机构，大部分缺少对CDM项目的审核经验或经验相对较少，面对当前的碳市场形式，可能面临诸多困难。

三、CDM与我国温室气体自愿减排机制的实施现状比较

（一）项目数量双双快速增长

CDM项目进展：截至2017年6月30日，CDM执行委员会披露我国CDM注册项目共计3763个（全球共注册7598个，我国占4953%），其中已获得CERs（经核证的减排量）签发的中国CDM项目1554个，占注册项目的4130%。截至2016年8月，主管部门共批准国内CDM项目5074项，我国已注册项目占审批项目的7416%。

我国温室气体自愿减排项目进展：截至2016年9月，中国自愿减排交易信息平台可查到的自愿减排项目备案的信息为861条，该时点至本文写作期间无新备案信息。截至2017年3月，该网站上审定项目的信息为2871条，已备案信息只占审定项目的3354%。

截至2016年7月，中国自愿减排交易信息平台可查到的自愿减排项目减排量备案的信息为254条，该时点至本文写作期间无新减排量备案信息。该网站上监测报告的信息为815条，其中最新备案信息为2017年3月更新，减排量备案信息只占监测报告信息的3116%。

（二）CDM繁荣不再，我国温室气体自愿减排机制起步维艰[WT]

CDM经历了一段繁荣期，CER二级市场的价格在2008年一度达到27欧元/吨。但受2012年后国际应对气候变化政策影响，CDM经历了从繁荣到萧条的大逆转，2012年底跌至02欧元/吨的谷底，此后交易也未见起色。

至今在七个试点碳市场的我国温室气体自愿减排交易基本是以满足履约为目标，交易集中在履約前的一段时间内，而且各试点交易市场自愿减排量换手率不高。我国温室气体自愿减排项目相对较低的备案率和签发率，项目备案速度较慢，项目备案申报放开后能否健康发展不确定性较大。

（三）交易方式差别显著

过去几年各试点碳市场我国温室气体自愿减排交易以现货为主，而且《碳排放权交易管理暂行办法》要求原则上应在国务院碳交易主管部门确定的交易机构内进行。与我国温室气体自愿减排项目不同，CER交易以碳远期为主，通常为交易双方在项目开发前期签署合同约定交易价格和交易时间等，并在CER获得签发后完成交易。

四、对我国温室气体自愿减排机制的发展建议

碳排放权是基本环境权力之一，碳市场建立前应确认碳排放权这一基本权力，在此基础上才能体现碳排放配额或减排量的价值，并引导减排行动的开展。

碳市场是基于政策的市场，对减排量的需求决定了CDM或国我国温室气体自愿减排机制能否持续运行，而需求取决于明确的政策预期和量化减排指标，结合CDM发展的历程，建议在国家碳市场建设初期，适当收紧碳排放配额的分配。

高质量减排产品的供给取决于项目各流程的有效管理和质量把控，需要结合CDM项目管理的经验教训，不断完善我国温室气体自愿减排项目的管理，并提高其透明性。

第三方审核是项目业主和管理机构之外对项目质量的最后一道防线，应最大程度上保证其独立性，在我国温室气体自愿减排项目实施中应不断完善该机制。

实现减排量交易才能实现促进减排项目实施和排放企业负外部性内部化的目的，除上述从完善政策措施促进市场交易外，建议拓展交易方式，逐步推广新的交易方式。

参考文献：

[1]王力凝，李银莲地方核查不及预期 全国碳市场或延迟至年底启动，2017，6http：//wwwtanjiaoyicom/article-21691-1html

[2]陈磊山，姜冬梅等我国小型CDM项目开发障碍及其对策研究[J].环境保护科学，2008，34（6）.

[3]绿金委碳金融工作组中国碳金融市场研究，2017

[4]姜冬梅，刘庆强发展本土碳交易第三方认证机构迫在眉睫[J].生态经济，2013，9

[5]中国清洁发展机制网中国CDM项目注册最新进展（截至2015年02月28日） 2015，2http：//cdm[JP] ccchinagovcn/ItemInfoaspx？Id=99

[6]中国清洁发展机制网 中国CDM项目签发最新进展（截至2017年06月30日）2017，6http：//cdm ccchinagovcn/TableListaspx？Id=146

[7]European Energy Exchange Certified Emission Reductions Futures-Prices and trading volumes，2017 http：//www eexcom/en

（本研究受到国家电网公司科技项目“新形势下公司参与全国碳排放权交易市场方式、路径及MRV关键技术研究”支持）

〔姜冬梅，郑州师范学院教授。刘庆强，济南斐然环保咨询有限公司工程师。佟庆（通讯作者），清华大学核能与新能源技术研究院。〕endprint