开发性金融助力健康服务与养老服务融合发展

时间：2024-04-24

摘要：伴随着我国人口老龄化形势日益严峻，加快推动健康服务与养老服务融合发展，既是提高广大人民群众医疗和养老水平的需要，也是打造新的经济增长点、培育新的消费需求的需要。本文重点研究国家开发银行通过提供医疗民生金融服务，如何在推动我国健康与养老服务融合发展方面有所作为。从我国当前国情来看，国开行应在增加健康养老服务供给与提高老年人有效需求能力两方面双管齐下。从供给端来看，国开行应重点支持推广“医养结合”形式的服务，支持探索健康养老社区建设。从需求端来看，应重点支持老年长期护理保险制度的建立。

关键词：开发性金融健康养老服务

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国老年人口已超过23亿，养老服务发展不平衡不充分的问题尤为突出，健康服务和养老服务是人民美好生活的新期待。加快推动健康服务业和养老服务业融合发展，是实现《“健康中国2030”规划纲要》所提出的健康老龄化要求的重要手段。伴随着我国人口老龄化的形势日益严峻，加快推动健康服务与养老服务融合发展显得十分迫切和重要。健康养老服务的供给既具有公共性，又需要发挥市场机制作用。发挥开发性金融在提供公共品供给中的独特作用，必将能够在推动我国健康与养老服务融合发展方面有所作为。

一、推动健康服务与养老服务融合发展是落实健康中国战略、释放医改经济社会效应的有效途径

党的十九大报告要求实施“健康中国战略”，要“完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务”。推动健康服务与养老服务融合发展有助于进一步释放医改的经济社会效应，实现健康服务对老龄人口的覆盖，真正将“健康”落实到广大人民群众身上。

（一）严峻的老龄化形势对健康服务与养老服务融合发展形成了大量需求

我国老龄化速度快、规模大，高风险老年家庭快速增加，老年人医疗卫生服务需求必将爆发式增长。

2016年，我国60岁以上的老年人口已超过23亿，占总人口比例達到167%。到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到255亿人左右，占总人口比重提升到178%左右。预计到本世纪中叶到本世纪50年代老年人口将达到48亿左右，我国将进入深度老龄化阶段。在这一过程中，我国老年人口数量始终居于世界第一位。伴随着我国工业化和城镇化的迅速发展，人口迁移流动更加频繁，高风险家庭不断增加。国家卫计委发布的数据显示，至2015年，我国空巢老人占老年人总数的一半，突破1亿人，这一比例预计将占到70%以上。独居老人占老年人总数的近10%，仅与配偶居住的老人占419%。预计2050年，我国临终无子女老人将增加到7900万人。

我国老年人健康水平堪忧，专业化医疗服务需求强烈。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，2015年，我国失能、半失能老年人大致为4063万人，占老年人口183%。据测算，随着人口快速老龄化，中国老年人的慢性病患者病例将从目前的11亿例，增长到2050年的3亿例。未来中国失能人口将增长到2020年的4700万人、2030年的6800万人和2050年的9700万人，到人口养老化的高峰年即2053年，失能老年人口总量将超过1亿人。疾病、失能等现实情况意味着更多的医疗服务需求，特别是针对老年人特征的各种专业医疗服务将成为大量刚性需求。同时，老年人健康管理、疾病预防还有很大的发展空间。中国养老科学研究中心的调查数据显示，中国城乡老年人当中需要康复治疗的比例为365%，需要上门护理服务的比例为369%。

（二）推动健康与养老融合的相关服务供需匹配是实现健康老龄化的关键

健康与养老融合的相关服务供需不匹配是当前我国实现健康老龄化面临的迫切问题。这种不匹配既体现在数量上有体现在质量上；既涉及基本服务，又涉及其他多样化服务。在数量上，供给与需求存在巨大缺口。随着居民健康消费需求的不断增长，人口老龄化、城镇化等因素的推动，再加上大数据和人工智能等科技因素的助力，以健康养老为中心扩散的各类需求将会大量增长，而能够满足大量多元化的健康服务和健康产品的供给体系远未建立起来。在质量上，由于健康产业发展一直处于萌芽状态，能够满足不断提升和变化的需求层次的供给体系未能形成，满足医养结合、康复护理、健康干预等不同需求的优质服务缺位，健康与养老融合发展严重滞后。

（三）健康与养老融合发展将对未来一段时期国民经济发展产生重要的推动作用

从发达国家的经验来看，人口老龄化带来的健康服务需求是巨大的，也是老龄社会服务发展的核心。伴随着老龄化浪潮，健康养老服务业随之兴起，成为国民经济的重要支柱。美国著名经济学家保罗皮尔泽在《财富第五波》中将健康产业称为继IT产业之后的全球“财富第五波”。据世界银行有关专家测算，在过去的50年里，世界经济增长的大约8%—10%要归功于人群健康。2008年金融危机以来，发达国家正在转变经济发展方式，其中最重要的方面就是使经济发展与人口养老化相协调，开发健康养老产业也成为发达国家的一个重要战略选择。

从国内看，我国人口众多，经济保持中高速增长，居民可支配收入增加和消费结构升级，人民生活水平不断提高，健康中国建设稳步推进，医保体系进一步健全，人口老龄化和全面两孩政策实施，刚性需求强劲，都将继续推动健康养老服务业较快发展。未来我国健康养老服务业发展正处于重要战略机遇期，也是整体跃升的关键时期。据测算，到2020年，我国健康产业规模将达到8万亿，2030年将达到16万亿元。健康养老服务业作为核心的业态之一，必将对我国国民经济产生重要的拉动作用，成为未来我国的核心经济增长点之一。

二、开发性金融助力健康服务与养老服务融合发展的着力方向

随着我国老龄化程度的加深，健康与养老融合发展的服务需求越来越强烈，数量越来越大，多元化要求越来越高，从目前供需的数量、结构、质量等方面来看，缺口都相当大。开发性金融的参与和支持，将有力地促进这一新型服务供给方式的培育、发展和壮大。endprint

（一）推动健康服务产业发展

养老、医疗都是具有福利性质的服务，在推动养老服务与健康服务融合的过程中，坚持医疗卫生事业的公益性这是深化医改必须把握的基本原则，这一点毋庸置疑。但是这并不意味着政府大包大揽。伴随着大健康理念的逐步深入，老龄化形势的日益严峻，政府也无力包办一切。这就需要政府和市场各司其职，各取所长。一方面政府要着力在公益性上做文章，该兜底的、该提质增速的以责任清单的形式列明；另一方面要改变过去政府大包大揽的做法，更好的通过市场力量满足多元化、多层次的服务需求。“十三五”时期破解医改问题，要求政府和市场边界划分更加清晰，更加合理适当引入竞争机制，在非基本医疗卫生服务领域提升市场活力。要充分发挥健康服务产业链长、辐射面广、多层次、多样化的优势，满足多样化、差异化、个性化的养老健康需求。

开行要在撬动更大规模的社会资本上做文章，通过PPP、政府购买服务、创新融资模式等途径培育大量市场主体，在协助政府完成保基本的基础上，更好的服务需求主体。同时，开行的参与不能仅仅局限于融资，而是要在触及制度、体制的深层次问题上进行探索。在合规合法的前提下，敢于突破已有制度框架，破除不合理的体制机制障碍，为健康与养老服务融合发展探索良好的制度空间。

（二）更加突出居家和社区健康养老服务供给

从我国以家庭为核心单元的社会结构和传统来看，居家和社区养老是最符合我国国情的养老服务供给方式。2013年9月13日，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。到2020年养老服务设施将覆盖所有城市社区90%以上乡镇和60%以上农村社区。不论哪种养老服务供给方式，都需要与健康服务融合起来；而更加突出社区和家庭功能也是在推动养老服务与健康服务融合的过程中必须把握的原则。

（三）供给侧管理与需求侧管理双管齐下

当前，健康与养老服务融合发展的主要矛盾在供给。从供给侧来看，将健康服务与养老服务相结合的专业化供给缺口很大，供给的数量和质量远没有满足需求的变化。开行进行干预的重点包括：一是培育专业供给主体，增强医养结合型服务供给能力；二是通过打造专业的养老社区，满足多层次的服务需求，探索专业化、多元化全链条式的服务供给方式；三是探索领先性的、创新性的供给方式，在信息化、智能化方面进行重点支持。

同时，考虑到我国未富先老的国情，有效需求能力的提升对于最终的服务需求落地是必要条件。发达国家进入老龄社会时，人均GDP一般都在5000—10000美元，而我国进入老龄社会时，人均GDP不足1000美元；2016年，我国人均GDP约合8123美元，距离美国、日本、德国、英国等发达国家37万美元以上的水平仍有很大差距。未富先老这一现实决定了我国老年人自我支撑能力弱，需要尽可能地提升老年人有效需求能力。这不仅需要以政府为主体的各保障体系提升保障能力，还需要寻找多元化手段提升老年人的自我供养能力。因此，开行在进行供给侧管理的同时，也应该参与到需求侧管理中来，强化老年人的有效需求能力（见图1）。

三、开发性金融助力健康服务与养老服务融合发展的工作建议

（一）积极支持推广“医养结合”形式的服务供给

医养结合是健康服务和养老服务融合发展的新业态，可以运用在居家养老、社区养老、机构养老各种养老服务供给形式中。在我国，医养结合作为一种迫切需要而又供给不足的服务方式。一方面要以政府为主，普及基本服务，特别是要重点针对社区和居家养老提供医养结合服务；另一方面要尽可能发挥市场的作用，鼓励引导社会力量参与医养结合养老模式。因此，国开行可以重点从以下两个维度参与其中。

1发挥国家开发性金融作用，支持医养结合基本服务的普及。充分发挥国家开发银行民生金融作用，支持地方政府通过财政支持、购买服务等方式推动医疗卫生资源进入社区和居民家庭。特别是针对社区、人才、健康干预等薄弱环节，加大与政府合作力度。一是推动老年医疗服务社区化和家庭化。支持增加社区老年照护机构和人员配备，提高社区医院、日间照料中心对老年人的服务水平。支持开设社区病床和家庭病床，将医疗、护理与康复服务延伸至居民家庭，使老年人能够在社区和家庭进行康复和简易诊疗。支持建立完善契约式医养结合养老服务，拓展日间照料、全托、半托等多种形式的老年人照料服务途径与方式，通过合理的结构调整，使防、治、保、康有机结合。支持B2C新型远程医疗服务、移动医疗终端与老年人居家和社区医疗需求匹配。二是支持社区建立老年人健康干预体系。支持社区卫生服务中心（或乡镇卫生院）结合辖区老年人诊疗状况变化态势及其住院影响条件，为老年人建立健康档案支持医疗机构、社区卫生服务机构，建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务，为社区居民提供个性化、综合性与连续性的老年健康服务。

2发挥融资优势，培育医养结合服务市场。当前我国多元化、多层次的医养结合类服务市场供给主体还没有建立起来。开发性金融可以积极参与相关主体建设，通过PPP等模式解决社会资本融资难题，优化产业发展环境。一是支持存量医疗机构转型或新增医养结合类医疗机构。参与公办养老机构改革，支持有条件的二级以上综合医院开设老年病科。改造现有接诊量少的二级医院，转型为老年病医院、老年护理院、康复疗养机构。支持新增专业老年护理机构和老年病医院。二是支持存量养老机构改造或新增医养结合型养老机构。支持社会资本以公建民营、民办公助等多种方式，与存量公立机构合作，进行转型改造或新建机构。支持发展提供长期照护服务的老年护理机构，探索基层医疗卫生机构开展养老护理服务。三是支持医疗机构与养老机构形成转诊合作机制。支持医疗机构与养老机构之间的业务协同机制建设，积极推动二级以上医院与老年病医院、老年护理院、康复疗养机构等之间的分工协作服务平台建设。支持推广医养协作联盟的形式，形成医院与养老机构的良好衔接。支持推进面向养老機构的远程医疗服务试点，与诊疗制度改革结合起来，建立与综合性医疗机构的转诊机制。endprint

（二）支持探索养老社区建设

打造专业的养老社区，能够满足多层次的健康养老服务需求。养老社区建设对现金流的数量和质量要求都很高。建设、运营及维护高品质养老社区的资金需求非常大；且资金回报期往往较长，一个幼稚的养老社区的回收期在20年以上。因此国开行强大的资金实力将能够为养老社区建设提供有力的支持。

1利用强大的资金实力，为养老社区建设提供有力的支持，特别是探索出具有指导意义的建设标准和规范。国开行可以直接投资（即以出资人名义投资并持有养老社区股权）或间接投资（即投资养老社区相关金融产品或与相关机构合作）参与新建养老社区建设，构建功能完备、设施齐整、服务科学的新型社区。从养老社区规划、老年住宅及公共场所设计、日常生活起居、护理治疗、功能康复、心理疏导等方面不断做精做细养老服务。探索出具有样板示范效应的养老社区建设标准和规范，对全国形成借鉴意义。新建养老社区可以从我国的超一线城市和一线城市做起。这些城市个人收入水平比较高，可以承受比较高的养老费用支出，且老年人的独立性比较强，对于大型的养老社区更感兴趣。

2提高养老社区的普及程度，在老旧小区适老化改造等微利甚至是不盈利的领域，通过开發性政策性资金积极进行支持。相较于新建养老社区，将老年人口比例较大的老旧小区进行适老化改造能够使更多老年人受益。老旧小区适老化改造的成本高，对于社会资本来说缺少吸引力，对于政府来说负担较重，国开行应充分发挥开发性资金的作用，支持老旧小区的改造工作。

（三）支持长期护理保险制度建设

长期护理保险制度在我国还处于探索阶段，对于筹资模式、财务管理、收益资格和发放等关键环节还没有形成定论。国开行作为国家开发性资金主体和专业的金融机构，参与长期护理保险制度建设，将对我国这项制度的最终确立形成有力的支撑，从而极大提高我国老年人对于健康养老服务的有效需求能力。

1支持探索资金筹集方式。对任何保险制度来说，筹资方式是最重要的问题之一。若筹资渠道不畅，筹资额度不足，就会出现收不抵支，并最终导致整个制度的崩溃。在现有的社会统筹和个人账户相结合的框架下，企业缴费负担比较重，新增保险应尽量不再额外增加企业负担。国开行可以与医保基金管理机构密切合作，参与成立基本老年护理保险统筹基金；支持政府提高对低收入群体的保障程度，率先解决低收入老年人的缴费问题。

2支持探索有效的基金管理方式。在人口老龄化快速推进、需要护理的老年失能人口迅速增加的背景下，老年长期护理保险基金财务运作的可持续性面临巨大挑战。采用传统的医疗保险基金或养老基金的管理运作方式，基金运行效率偏低。国开行可以积极参老年长期护理保险基金的运作，改革基金管理模式，探索更具效率的市场化管理方式并进行专业化的运作，保障基金的保值增值。

3支持建立基础数据库。我国长期护理保险所需要的数据库还未建立，如生命表、重疾发生率、丧失生活能力发生率、生存时间分布等。国开行应积极支持相关数据库建设，特别是实现全国范围内的数据收集对于合理厘定基本老年长期护理保险的费率至关重要。

（四）探索开展住房反向抵押养老保险

从国际上看，老年人住房反向抵押养老保险是增强有房老人需求能力的有效途径，成为多层次养老体系的重要补充。住房反向抵押养老保险在我国是一个崭新的概念，需要对相关产品的开发、运作、风险管理进行全方位的探索。开行作为拥有全牌照的综合性金融机构，在探索开展住房反向抵押养老保险上大有可为。

1发挥自身综合性优势，积极进行适合市场需求和我国国情的产品开发。住房反向抵押养老保险的贷款机构资产流动性低并且回收期长，对产品提供机构提出了较高要求：一是需要拥有巨额的资金即具备支付贷款金额的实力；二是负债期限足够长，资产和负债的期限要尽可能匹配，这样才有利于降低风险。与其他金融机构相比，开行作为全牌照综合性金融机构，拥有强大的资金实力，并在经营理念、融资来源、金融产品开发、管理技术等方面具有明显优势，开行的参与将极大的促进这项惠及广大老年人的金融创新业务的发展。特别是产品试行和开发初期，开行的参与更加重要。推行住房反向抵押养老保险的首要目的是增加老年人的日常现金流收入，提高老年人的生活水平，减轻国家、企业和个人的养老压力。住房反向抵押养老保险在业务属性上涉及到养老问题，是社会保障体系的有益补充，其借贷双方并不只是单纯的债权债务关系，还体现了一定的公共福利政策行为。因此，金融机构在推行住房反向抵押养老保险产品时不能仅仅考虑盈利。从这个角度讲，国家开发性资金更应该承担起重要的产品开发责任。

2利用行业领头人的优势，主动促成银保合作，探索住房反向抵押保险的开发和运作。住房反向抵押养老保险本质上是一个金融保险创新产品，涉及对房地产市场价格走势房屋价值客户预期寿命和按揭利率等众多变量的预测评估以及确定等技术难题。统筹发挥寿险公司财产保险公司商业银行等多种金融机构的优势，形成银保合作的链条，将有利于这一产品的迅速开发。从目前国内试点设计来看，保险部门率先进行相关探索，通过老年人住房反向抵押养老保险的方式开展业务。开行可以利用自身资源牵头促成银保合作。在产品运作初期，开行可以积极与保险机构合作，承担起贷款发放责任。伴随着业务的相对成熟，要进一步发挥国家开发性资金作用，鼓励商业银行提供安老按揭贷款，向提供贷款的银行提供按揭保险，降低银行和老年人的风险。

3支持探索风险防控方法，实现产品的平稳运行。对银行、保险公司等机构来说，对国内房地产市场价格中长期走势、人均预期寿命等关键因素难以预测，倒按揭与正按揭恰恰相反，时间越长风险越大。在进行产品推广的同时，必须做好风险防控。一是防范流动性风险。流动性风险是由贷款机构资金来源与支出不能匹配而引发挤兑现象的风险。国开行一方面可以利用自身资金优势，成立相关基金，作为此项业务的风险防范基金；另一方面可牵头研究资产证券化业务，提高二级市场增强贷款的流动性，为反向抵押养老保险增强贷款的流动性。二是防范房屋损毁变现风险。住房反向抵押养老保险中，房屋作为抵押物一旦遭受火灾、地震等自然灾害而造成毁损，贷款机构就会面临损失。国开行应支持开展住房反向抵押养老保险必须进行相应的房屋财产保险，此项房屋财产保险的收益应归贷款机构和借款人共同所有，其中贷款机构应获得支付的贷款额及利息部分，借款人则获得剩余款项。三是防范房价波动风险。住房反向抵押养老保险合同持续期间，房地产价格发生波动可能给贷款人带来损失。国开行可以支持开展住房反向抵押养老保险保证保险业务来减少贷款机构的损失，即保障贷款到期时，由保险公司来赔付贷款本息超过房屋出售价值的部分。

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