加快安徽省国家重点生态功能区建设的几点思考

陆贝贝+蒋旭东+张贝尔+孙京禄��

摘要：随着2016年安徽省9县（区）的入选，安徽省目前共有15个县（区）纳入国家重点生态功能区。重点生态功能区承担着经济发展与生态保护双重任务，是安徽省扶贫开发、生态文明建设和绿色发展的重点核心区域。通过对安徽省重点生态功能区建设现状和存在问题进行分析，提炼出具有安徽省特色的对策建议，以期为安徽省重点生态功能区特别是第二批重点生态功能区建设指明方向。

关键词：重点生态功能区财政转移支付绿色发展

一、安徽省国家重点生态功能区建设的背景和基本情况

（一）背景

2010年完成全国主体功能区规划编制。规划提出国家对重点生态功能区建设进行财政和政策支持，以确保国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，保持并提高生态产品供给能力。安徽省于2009年陆续出台和完善关于重点生态功能区的转移支付政策，于2016年印发实施了《2016年中央对地方重点生态功能区转移支付办法》。2016年国家重点生态功能区县市区数量达到676个，占国土面积53%。加快国家重点生态功能区建设既是国家提出的一项战略任务，也是增强安徽省生态服务功能的重要支撑，推进生态文明建设和探索绿色发展新路径的必要举措。

（二）基本情况和配套政策

2010年，安徽省霍山县、金寨县等大别山6县跻身国家首批重点生态功能区，2016年安徽省皖南黄山区、歙县等九县（区）成为国家第二批生态功能区。按照要求，各县完成《重点生态功能区建设实施方案》和产业准入负面清单。积极探索落实主体功能区配套政策。2014年，出台《安徽省大别山区水环境生态补偿办法》，在合肥市、六安市和岳西县试点启动实施大别山区水环境生态补偿。2016年，出台《2016年安徽省重点生态功能区转移支付办法》，分别对国家、省级重點生态功能区、禁止开发区、淮河中游湿地洪水调蓄重要区、皖江湿地洪水调蓄重要区规定了转移支付办法。为加强重点生态功能区建设落实情况，安徽省县域经济考核对县区进行分类，对重点生态功能区的考核主要以生态产品供给为主。

二、安徽省国家重点生态功能区建设的经验总结及问题

（一）发展概况

自2010年以来，安徽省第一批国家重点生态功能区在发展理念、政府治理、产业发展、国土空间开发、财政结构等多个方面经历了深刻的转变。

得益于国家和省级财政转移支付，各县财政收入大幅上升，公共事业建设取得显著进度。由表1可知，对比2016年和2010年，三产结构持续优化，二产比重不断下降，一三产对经济增长的贡献率不断上升。主导产业逐步由高能耗的工业产业向当地特色产业转变。各县对生态友好型旅游业的重视程度不断加强，旅游业总收入实现了大幅增长，其中增长幅度最高的岳西县实现了55亿元产值的增加。居民可支配收入不断上升，到2016年平均达到13000元以上。

（二）经验总结

1加强对生态功能区建设的认识。将生态建设上升到战略高度。六县的十三五规划中将主体功能区建设提升到新的战略高度，强调发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。霍山县围绕主体功能区定位，将“让生态成为霍山最响亮的品牌”作为战略目标。太湖县、潜山县等将创建生态文明示范区纳入重点工作计划。加强对财政转移支付资金使用的认识。重点生态功能区承担着经济发展与生态保护双重使命，部分县区仍将经济发展作为第一发展任务，导致对生态保护的投入不够。2016年度生态考核中安徽省六县中只有金寨县、岳西县考核结果为变好。相比其他县区，金寨县和岳西县将更多的资金比例用于生态环境保护而不是基本公共服务。将生态保护纳入绩效考核。岳西县加大土地法、森林法、水法的执法力度通过探索建立资源环境责任追究制度，完善领导班子和领导干部政绩考核体系，将生态文明建设综合成效作为地方经济社会发展绩效和政绩考核的核心内容。2016年太湖县在年初重点工作计划中农业、环保等部门加大了生态保护的力度，促进农业生态化和生态保护，明确责任到人。

2加强环境保护和生态建设。加大污染处理力度。深入实施大气、水、土壤污染防治计划，加大污染处理力度。金寨县大力实施农业面源污染控制工程，发展生物杀虫农作物种植面积4万亩，测土配方施肥335万亩。太湖县全面推进黄标车淘汰、秸秆禁烧，“三线三边三延伸”治理纵深推进，农村环境连片整治项目全面完成，城东污水处理厂启动建设。加强生态环境保护和建设。积极打造山青水绿、天蓝气清的生态环境。霍山县大力倡导播绿增绿，宜林荒山全部得到绿化，全县森林蓄积量达500多万立方米；投入专项经费2亿多元，对三大水库生态环境进行治理，有效降低了水体污染负荷。太湖县深入实施花亭湖湿地保护修复，完成千万亩森林增长工程，绿化荒山超16万亩，森林覆盖率达5496%。

3推进产业绿色转型。大力发展旅游业。在产业结构转型中，六县将生态保护放在首位，加强了对生态较为友好、区域优势比较明显的旅游业的重视程度，依托天柱山、太湖等自然资源和大别山区优越的红色资源，大力发展生态旅游、红色旅游和乡村旅游。加大特色产业扶持力度。紧抓供给侧改革主线，培育发展特色优势产业。石台县发展硒茶、硒米、硒菜、硒果基地4万亩，茶山众筹、电子商务等新兴业态快速发展。岳西县每年安排1000万元奖补资金扶持发展茶、桑、生态养殖等主导产业，建设百万亩特色农林基地和百万头（只）特色养殖基地。推进产业绿色化改造。太湖县对一大批不符合产业政策的项目实行了一票否决制。金寨县对环境产生较大的污染的项目一律不准新上，关闭非煤矿山企业50余家。岳西县促使传统产业向节能电子、装备制造、绿色能源三大新兴产业调整。

（三）存在问题

1财政资金缺乏。安徽省重点生态功能区主要为山区，扶贫开发、生态移民和生态保护压力巨大。六县中除霍山县外贫困发生率全部在10%以上，扶贫开发任务艰巨，财政资金缺口较大。大别山区曾因修建梅山、响洪甸、磨子潭等大型水库，以就地后靠和迁移到高寒深山区两种方式进行过大规模移民，造成大量居民居住条件恶劣，移民搬迁迫切需要解决，目前财政收入无法全面覆盖。大别山区是安徽省重要的灌溉水源和饮用水源发源地和保护地，是生态公益林建设规划重要区域，但安徽省公益林补助每年仅为15元/亩，经济林无法享受生态补贴，林农收益得不到保障，需进一步提高生态补偿标准。endprint

2经济增长动力不足。安徽省重点生态功能区大都位于山区，工矿类等传统产业在区域经济中占据的比重较大，吸纳了大量的当地就业人口。现因不符合生态保护要求、区域功能定位，大量传统产业关停并转或限制准入，旧有增长动力在消退；生态农业和生态旅游等新产业因为总体规模偏小，区域经济激烈，发展基础薄弱等因素，对财政收入和经济发展的支撑仍显不够。

3基础设施薄弱。大别山区因地处省际交接地带和经济基础薄弱，基础设施建设滞后，严重制约着区域经济发展。区域内交通网络体系建设尚不完善，外联通道不优，省际之间断头路多，铁路、高速公路數量较少；境内交通落后，农村公路建设总体水平低，县乡路改造任务繁重。农业、水利等基础设施老化失修现象严重，农村河流河堤建设标准较低，安全隐患日益增加。地质灾害防范措施缺乏，严重威胁居民的生命财产安全。公共服务设施建设滞后，对生态移民吸引力和吸纳性有待进一步加强。

三、安徽省国家重点生态功能区建设的对策建议

（一）转变政府治理模式

建立联合领导小组。重点生态功能区发展方向是实施生态移民，降低人口密度、恢复植被，与生态文明建设和扶贫开发紧密相关。建议建立集主体功能建设、扶贫开发和生态文明建设于一体的领导工作小组，全面整合相关工作任务，理清工作重点，加强对扶贫、生态保护、生态文明等财政资金的统筹使用。落实负面清单管理模式。贯彻落实产业准入负面清单管理模式，在保护生态环境的基础上，充分发挥市场的作用，减少政府的行政干预。建立配套考核机制。增加生态功能区考核的差异化，对县域按照主体功能分区进行分类考核。引导各地按照本地主体功能定位发展，不再盲目追求GDP，把基本公共服务均等化作为新常态下各地实现区域协调发展的重要任务。建立全省环境监测标准化体系，将每年公布的各地生态质量评估结果纳入考核，并进行奖惩。

（二）构建完善的生态补偿体系

提高生态补偿标准。由省财政和市财政公共出资，大幅提高生态公益林补助标准，建议由现在的15元/亩提高到60元/亩；将造林补助标准提升到3000元/亩。设立水源地保护专项资金，加大公共财政对水源地保护地区生态补偿力度。完善转移支付体系。安徽省大别山区和皖南山区为合肥、芜湖等经济较为发达区域提供优质饮用水源等生态产品做出了巨大贡献，在现有纵向转移支付体系基础上，按照“谁受益、谁支付”的生态补偿原则，在大别山区水环境生态补偿试点研究成果上，加快构建受益地区对重点生态功能区的转移支付体系。发挥市场作用。将市场机制引入生态补偿体系，大力构建企业生态补偿、生产生态产品市场、清洁生产市场等市场生态补偿机制。研究制定安徽省碳排放权、水权、排污权交易交易体系总体框架，加快安徽省碳排放、水源、排污指标交易市场的建设。建立“绿色产品”认证和监管制度，适度提高生态商品价格，构建生态产品市场。构建基于生态产品的质量或数量而由企业向相关主体支付的“绿色偿付”制度。

（三）培育经济增长新动能

淘汰落后产能。科学编制和严格贯彻落实产业准入负面清单，对县域产业体系进行梳理，对不符合环保、节能等标准的企业坚决给予关停淘汰。传统产业升级改造。对传统装备制造业、矿产品加工业等优势传统产业进行升级改造，提高技术水平和延长产业链条，打造新材料产业、高端装备制造业。大力推广余热余压利用、电机改造、中水回用、重金属污染减量、有毒有害原料替代、废渣综合利用等绿色工艺技术装备，加快实现传统行业绿色升级。培育新兴产业。根据资源禀赋条件，结合特色小镇建设，培育符合绿色发展、科学发展要求的差异化新兴产业。突出地方特色，重点打造旅游产业、大健康产业等生态友好型第三产业。加大配套政策支持。设立重点生态功能区产业转型发展引导基金，在提升产品品质、技术改造、节能降耗等方面给予倾斜扶持。对于新产业，重点从金融、用地、人才等方面着力建立政策体系，引导国有、民营企业积极布局，夯实重点生态功能区域产业发展基础。

（四）加强基础设施建设

构建完善的交通体系。加强对大别山和皖南山区的政策倾斜程度，铁路、高铁规划优先考虑交通基础较为落后区域，提高道路改造省级补助标准，完成国省道改造升级以及省际县际道路、县乡路和农村公路建设，构建内通外联的交通网络体系。加强水利设施建设。大别山大型水库较多，支持大别山片区病险水库除险加固和抽水蓄能电站项目，防范洪涝灾害和提高地方财政收入。加强集镇防洪堤、农村水塘水库和城乡安全饮水工程建设。公共服务设施建设。促进公共服务均等化，加强对山区落后地区的财政补偿和项目支持，加快公共服务设施建设，吸纳周边乡镇生态移民。

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〔本文系安徽省发展和改革委员会“安徽省资源环境承载能力监测预警”项目的阶段性成果。〕

（陆贝贝、蒋旭东、张贝尔、孙京禄，安徽省经济研究院。）endprint