基于多式联运下检验检疫监管工作的思考

梁虎　王振　李雷　李阳　刘翔　孙晓斌��

摘要：随着“一带一路”倡议的不断深入落实，高品质、高时效的多式联运运输体系发展进入快车道。多式联运过程中潜藏疫情扩散、核生化危机、危险品泄漏等非传统安全威胁。本文对当前多式联运检验检疫工作现状进行了分析研究，从制度建设、监管平台建设、合作机制打造及保障体系完善等方面分析了存在的问题，并提出了合理化建议，以期为完善多式联运检验检疫监管工作提供借鉴和参考。

关键词：多式联运检验检疫监管

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视多式联运，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出要建设国际物流大通道，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊。经济发展进入新常态，运输需求结构开始发生重大变化，高品质、高时效运输需求急速增長，多式联运迎来了发展机遇期，特别是随着“一带一路”倡议的深化，国际贸易往来和产能合作不断加强，赋予了多式联运新的使命。在多式联运运输途中，存在着换箱、存储、装运等多个环节，其中的疫情疫病扩散、核生化危机、危险品泄漏等安全隐患不容忽视，这些都与检验检疫职责密不可分[1]。如何在深入贯彻落实“放管服”政策的同时，筑牢安全防线，促进多式联运健康常态化运营是检验检疫急需解答的问题。

一、多式联运及其监管工作现状

（一）多式联运种类介绍

多式联运是由两种及以上的交通工具相互衔接、转运来共同完成货物运输的运输过程，主要可分为陆海联运、江海联运和铁水联运。陆海联运（公路+水路）模式，是指公路与水路（包括海港、江港）相结合的模式，是我国外贸货物最常用的多式联运模式，据统计该模式约占外贸集装箱总运量的70%；江海联运（水路+水路）模式，是内河运输与海运相结合的多式联运模式；铁水联运（铁路+水路）模式，是铁路运输与水路运输相结合的多式联运模式，包括海铁联运和江铁联运。[2]

（二）多式联运的检验检疫风险分析

2014年4月25日，***在对国家安全观的论述中指出，“既要重视传统安全，又要重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全于一体的国家安全体系。”在多式联运过程中，生态安全、核安全等非传统安全风险值得关注。检验检疫部门作为国门第一道防线，是国家安全战略中不可或缺的重要力量。

1疫情疫病扩散风险

多式联运中集装箱是最常用的载体，在密封环境下经过长时间的运输与装卸，可能夹杂着各类禁止进境物品、滋生出各类细菌，存有疫情疫病扩散的风险。这些多式联运货物当涉及到二次转运的时候，其携带疫情的扩散概率更大，传播的可能性更广泛。[3]

2核生化侵入风险

核生化侵入影响范围广、破坏能力强、扩散速度快、恢复代价大，越来越受到全球广泛关注。如若没有建立充分的应急处置预案、没有形成完备的风险防控体系，在多式联运集装箱货的运输过程中，一旦出现人为投放或者是意外泄漏的核生化风险出现，后果将不堪设想。

3危化品泄漏风险

多式联运运输途中集装箱内时常装载易燃易爆的危险化学品，在转运途中，“集改散”、“集改集”等倒箱换装过程中由于操作不当或者监管不善时常会出现一些非常规事件的发生，比如出现危化品泄漏或者爆炸等，这些对国家建设、社会安定和人民生命财产安全都造成重大威胁。

（三）多式联运监管工作现状

1多式联运海关监管工作现状

对多式联运的监管工作海关介入相对较早。2014年，海关总署开始组织人员撰写《中华人民共和国海关多式联运监管办法》，并于2016年9月，形成了《办法》送审稿。另外还组织相关人员起草《中华人民共和国海关多式联运监管操作规程》、《多式联运海关监管业务流程》（征求意见稿）等。海关对多式联运的监管已从制度上开始完善。

为更好地推动多式联运的发展，贯彻落实国家“一带一路”倡议，2014年开始，海关总署在全国重要节点城市设立“多式联运海关监管中心”。中心属于将各种运输方式的货物进行换装、仓储、中转、集拼、配送等作业为一体的综合型海关监管场所，还可享受上海自贸区海关政策先行先试，过整合监管资源，优化监管流程，实现中心运转高效，运行成本较低的目标。西安、郑州、连云港、乌鲁木齐、成都、哈尔滨、大连、营口、武汉、满洲里等地的多式联运海关监管中心相继获批。现阶段西安、青岛、乌鲁木齐等地的多式联运海关监管中心已建成并投入运营。另外，海关开发了多式联运管理系统，加快推进物流监控信息化建设，提高多式联运管控的信息化、智能化、规范化水平。

2多式联运检验检疫监管工作现状

当前，对多式联运的检验检疫监管工作，主要是依据四法五条例中的相关要求，还没有形成专门针对多式联运的政策法规。

另外，也没有专门的检验检疫监管场地，对多式联运的货物监管主要依托现有的查验场地及平台设施开展。同时，现阶段检验检疫的一体化的信息化系统也未形成，无法实现全国多式联运货物信息的全掌握，数据的有效性和完整性难以保证。尚未实现与口岸联检单位信息的互联互通，与海关的“三互”工作还需进一步优化升级，缺乏相应的铁路信息，无法实现对货物运输流程的监管。

对原封直接转关、过境的集装箱，检验检疫通过核对海关验封记录和其他货物信息实施审单验放，只做箱表的检疫处理。对于换封倒箱、转关过境的集装箱实施检疫监管，对货物的拆箱、倒箱以及施封实施全程监管，对需检疫处理的按规定实施处理，合格后货物给予放行[4]。

二、检验检疫监管工作存在的主要问题

（一）完备的规章制度尚未建立

目前，质检总局尚未出台相应的多式联运检验检疫监管工作规范。但地方作了一些探索，如内蒙古检验检疫局、新疆检验检疫局牵头成立了中欧班列检验检疫区域合作组，研发了中欧国际货运班列快速核放系统，制定了《中欧国际货运班列出入境检验检疫工作规范》。不过该规范主要涉及到铁路运输，对其余多式联运方式还未有涉及。规范文件的不配套无法适应快速通关模式建立的需要。

（二）规范的监管平台尚未配备

目前，相较于海关，检验检疫部门还没有专门的多式联运监管场所，大部分只能依托于地方物流场站等载体实施监管作业。由于不集中统一，难以配备专业的技术装备，无法实现对货物的快速查验。另外，由于平台不统一，造成与海关的监管工作难以协调开展，不利于减少重复查验。

（三）信息的共享机制尚未成形

多式联运的快速发展，是对物流效率是质的飞跃，但同时对跨方式、跨部门、跨区域的监管及服务提出了新的需求。多式联运以运输部门为主导，涉及检验检疫、海关、边检、公安等各个部门，需要有一套完善的信息共享合作机制实现货物运输及通关的无缝对接。从目前现状来看，合作机制的建立尚需时日，目前各部门间、口岸与内地之间的货流信息无法实现互联互通。现阶段只有少数口岸依托当地电子口岸建立了本地区的统一信息化系统，但覆盖面狭窄。这导致信息传递不通畅，不能有效减少开箱查验频率，使得多式联运通关效率提升受阻。

（四）监管的保障体系尚待完善

要搞好多式联运的监管，守住安全底线，需要打造完善的监管保障体系。但目前，监管体系还亟待加强。一方面，缺乏统一的多式联运信息化监管平台。尽管目前“中欧班列信息系统”已经开发完成，但离真正的投入使用尚待时日，而检验检疫部门的ECIQ主干系统对于过境货物、非法检货物的监管尚存在盲区，这使得整个监管体系出现漏洞。另一方面，目前国内还没有多式联运检验检疫监管方面的专门人才，相关工作经费保障也存在缺失，这使监管工作难以持续有效开展。

三、相关对策建议

（一）建立相对完善的规章制度

检验检疫部门要在维护好国门安全的前提下，促进多式联运的繁荣发展，更好的服务“一带一路”倡议，应全力推进简政放权、推进检验检疫集约化监管，要深入贯彻“放管服”改革要求，围绕贸易便利化，大力推进“三简三降”。检验检疫应与铁路、港口等部门加强合作，建立多式联运联合监管合作备忘机制，做到监管信息的共享共用，执法把关的互帮互助。检验检疫部门要吸收兄弟部门在监管方式上的经验，以“严格把关、便利通关”为宗旨，以“利于操作、实用有效”为目标，从总局层面牵头，分别在全国检验检疫系统内成立“陆海联运、江海联运、铁水联运”多式联运监管协作组，选取业务范围广、综合实力强的直属局参与《多式联运检验检疫工作规范》编写工作。《规范》中应明确监管机制和操作流程，采取“初期分批试点、中期反馈完善、后期全国普及”的分步推进模式，最终建立相对完善的制度体系。

（二）搭建标准化的监管平台

检验检验部门应借助当前国家大力发展多式联运及中欧班列的东风，协调海关，依托多式联运监管中心为载体，整合优化现有的资源，将其中交叉重叠和冗余的步骤进行精简，在现有基础之上，加大投资力度，依托大数据、云计算和物联网等现代信息技术，通过借助信息系统联动、中央视频全程监控等科技手段，整合升级监管区域现有的各类信息系统，打造更加严密高效的物流智能控管系统，争取实现互联互通、无纸作业和电子围网。同时依托监管平台，进一步完善优化完善职能机构，科学有效的配备专业化执法队伍，实现检验检疫的现代化、智能化“智慧监管”。

（三）加强区域监管合作力度

多式联运涉及面广，具有跨区域、跨方式、跨部门的显著特点，加强区域联合监管势在必行。从检验检疫内部看，就是要严格落实以优进优出、快进快出为宗旨的“两直三通”机制。建立健全检验检疫区域合作机制，加快检验检疫一体化进程，在内陆口岸报关的出口货物，由内地局实施检验检疫、监装及签发所需单证，口岸局一般不再实施抽查和开箱检验检疫。而进口集装箱货物到达口岸后，可直接运往使用地再行查验，避免重复检验检疫。从口岸联检单位看，要打造区域一体的国际贸易“单一窗口”平台，实现监管数据共享、信息互通、指令对碰，完善“三互”大通关建设，实现口岸管理部门信息互联，协同推进措施为企业节省通关时间提高通关效率。将传统的“串联”流程为“并联”模式，真正做到进出境货物通关业务的“一次申报、一次查验、一次放行”。

（四）形成全面基础保障体系

要注重补齐监管短板，建立较为全面的基础保障体系。在信息化手段方面，应搭建好口岸局和查验单位之间的“外三互”平台和口岸局与内地局之间的“内三互”平台。依托“单一窗口”，构建信息化共享服务平台，加强物联网、云计算、大数据等的技术应用，建立多式联运信息共享机制。“内三互”平台应以E-CIQ主干系统及中欧班列全国版系统上线为契机，做到数据互联互通、監管互帮互认，实现报检、查验的“一二线”自由切换。同时，以监管平台为载体，加大基础硬件设施投入，建立标准化的硬件设施保障，提高现场监管的机械化、自动化、智能化水平，实现查验、放行环节的无缝对接。在人力经费方面，应加大专项培训与人力经费投入，同时逐步将多式联运监管工作纳入质检总局的绩效考核体系，完善考核指标，规范工作流程，鼓励大胆创新，探索建立容错机制，形成“全国一盘棋”的多式联运大监管体系。

参考文献：

[1]林立波，梁虎，葛鹏建立多式联运检验检疫监管中心的思考[J].东方国门，2017（6）：48—49

[2]张戎，黄科多式联运发展趋势及我国的对策[J].综合运输，2007（10）：66—70

[3]邵沛泽，魏厚德，吴新华等对过境哈国小麦指定离境口岸监管措施的探讨[J].植物检疫，2017，31（3）：66—69

[4]谢新连，赵福杰，赵家保等集装箱铁水联运研究现状与动态[J].中国航海，2012，35（3）：100—105

〔本文系江苏检验检疫局政策研究立项项目“多式联运检验检疫监管模式研究”（项目编号：zy201709）阶段性成果。〕

（梁虎、王振、李雷、李阳、刘翔、孙晓斌，江苏省连云港出入境检验检疫局。）