集体林地“三权分置”改革制度变迁与解决路径——以新疆为例

邹健健,刘维忠,2

(1.新疆农业大学 经济管理学院,乌鲁木齐 830052；2.新疆乡村振兴研究院,乌鲁木齐 830000)

集体林权制度改革是我国农村基本经营制度的重大创新,其意义不亚于家庭联产承包责任制改革[1]。改革开放以来,我国林权改革经历了多轮变革,对林业发展产生了重大影响,尤其是自2003年开展新一轮集体林权制度改革以来,我国森林资源总量不断增加,森林面积达到2.08亿hm2,森林蓄积151.37亿m3[2],有效实现了有林地面积与森林蓄积量双增长[3],并增加了农户对林地的劳动投入[4-5],提高了农户家庭收入[6-7],提升了农户造林管护积极性[8-9]。2017年,我国已基本完成林权制度主体改革任务,确权集体林地1.80亿hm2[10],但在深化改革过程中又遇到了产权权能不完整、保护不严格、林权流转不规范、配套政策体系不完善等许多新情况、新问题,制约着集体林业经营效率和现代化发展。为解决林业同市场经济快速发展之间的日益凸显的矛盾,优化林业在市场中的资源配置,亟需出台新的政策。2018 年 5月,国家林业和草原局出台《关于进一步放活集体林经营权的意见》,为深化改革,建立集体林地三权分置运行机制提供了政策指引；2021年3月,***在福建省考察时指出:“要坚持正确改革方向,尊重群众首创精神,积极稳妥推进集体林权制度创新”,更是为继续深化集体林权改革指明了方向和前进道路。

集体林地“三权分置”改革已经拉开了序幕,相较于农地“三权分置”[11-13]和宅基地“三权分置”[14-16]改革研究,学界对于集体林地“三权分置”[17-18]改革的理论及实践研究较少。已有一些研究对改革开放以来的林权改革制度变迁进行了简要回顾与分析[19-21],并得出了有益的结论。同时,还有对40年来集体林权改革的反思[22]。然而,关于集体林权改革制度变迁对林地“三权分置”改革的研究还不丰富,更对西北地区生态环境脆弱的林权改革关注较少。本文回顾和分析了改革开放以来新疆集体林权改革的演进轨迹和内容,以及集体林地“三权分置”改革在执行过程中遇到的困境,提出了解决路径,以期为西北部地区深化林权改革提供实践借鉴。

1 集体林权改革制度变迁

1.1 林业“三定”时期

1981年,国家颁布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,拉开了改革开放以来中国集体林权改革的序幕。在全国全面开展林业“三定”工作背景下,新疆于20世纪80年代中旬开始进行实践探索。首先,新疆开展了稳定山权林权的工作,主要内容为保障国家和集体林地、林木所有权不变,界定各集体间不清晰的林权,并承认其权属。其次,开展了划定自留地的工作,在确定自留地的基础上,采用“权属不变、统一经营、收益分成”的原则,将生产队人口平均,将集体林地承包到户经营。但在实践过程中,只有少部分农户可以申请经营村集体确权的部分集体林地,拥有该集体林地的使用权,并获得林业部门为其颁发的林权证。再次,在农业改革的带动下,大部分县(市)选择“分林到户”做法,确定了家庭经营承包责任制,但此次改革并非像农业改革那么彻底,之后南方省市出现森林乱砍滥伐现象,国家开始叫停林业“三定”工作。至此,新疆集体林权改革也进入了一个相对“停滞”时期。

1.2 集体林业经营体制改革阶段

1)20世纪90年代中期的林业改革。随着新疆林业市场经济得到解放,根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》,开始农村土地第二轮承包,并开展了林地使用权有偿流转,逐渐形成以林业家庭经营为基础,村集体同农户联营等多种形式的经营模式。新疆部分县(市)依据“林随地走”的原则,村委会将防护林的林木作价归户,改由农户管护经营；还有由村民集体出工造林后,交由本村农户管护,村集体从林木采伐变现后,按一定比例付管护费或以一定比例的木材充当管护费给农户；还有则将宜林地直接交由农户承包经营,收益比例分成。在此阶段,村集体同农户承包管护联营,由于其操作流程不规范,未同农户签订承包合同,致使绝大多数农户均未获得林权证,造成林地归属不明晰,林地纠纷频发。

2)21世纪初的林业改革。随着新疆森林资源开发和利用的再次兴起,2004年新疆出台《关于进一步加快林业发展的意见》,开展了退耕还林和林地林木使用权流转为主要内容的工作。各地州县市的林业管理部门和村委会将宜林地进行了拍卖、有偿承包,但改革成效不理想,有的甚至已改变林业用地的性质,村民依然未取得林权证。

1.3 新一轮集体林权制度改革阶段

1)试点阶段。2007年,新疆开始筹备林权改革试点,随后新疆林业管理部门对林权改革工作进行广泛宣传,并通过实地调研,根据各县市集体林业发展情况,选定库尔勒市、玛纳斯县、沙湾县、新源县、温宿县等地为改革试点县市。与此同时,这5个试点县市根据林业发展实际情况和农民意愿制定了《林权改革工作实施方案》。2008年,新疆正式成立专门的林权改革领导小组,试点县市则相继组建了县级和乡级林权改革机构。在此基础上,原新疆林业厅编印了《集体林权改革资料汇编》,让林改工作管理人员学习改革的政策、法规和经验。2009年4月,新疆正式出台《关于开展林权改革试点工作的意见》,5个林改县市相继开展改革试点工作。试点阶段改革的对象以农田防护林为主,实行家庭承包经营；试点阶段的主要内容是明晰5个试点县市农田防护林的产权,为确权的农户颁发林权证。通过改革试点为新疆全面推进林权改革打下坚实的基础,提供宝贵的改革经验。

2)主体改革和配套改革发展阶段。在做好林权改革试点工作的情况下,2010年11月,根据各试点县市开展林权改革取得的成功经验,新疆出台《关于开展集体林权制度改革工作的意见》,标志着新疆集体林权改革在各地州县(市)全面开展,新疆林权改革进入全面推进和深化改革的阶段。为加快推进新疆集体林权改革,2011年,新疆发布《林权改革工作实施方案》,以确保明晰产权主体改革工作顺利进行。同年10月,发布《林权改革档案管理办法》,以规范改革档案,该办法规定林改档案必须由系统录入,信息完整准确,地方政府要保证林改档案的安全,并合理利用林改档案处理一些林权纠纷问题。

在主体改革顺利进行的同时,2012—2013年,新疆连续2年发布《主体改革检查验收办法》,以保证改革质量,保障林权发证率,并督促各地州县市进一步加强和推进主体改革工作。2016年,新疆发布《农村林木确权登记颁证工作实施方案》,推动登记颁证工作进程。2018年,发布《关于完善集体林权制度的实施意见》,推动进一步深化改革,促进集体林业良性发展。截止到2020年底,新疆已完成确权集体林地面积82.498万hm2,确权率为83.97%,发证面积34.794万hm2,占确权面积的42.17%(1)新疆林草局政策法规与改革处.2018年集体林权制度改革进展统计表.2018.。

为解决集体林权面临的林业发展问题,新疆相继发布多项林业发展支持保护政策。在林业合作组织方面,2011年,发布《关于加快农民专业合作社发展的意见》,以加快合作社快速发展壮大。2012年,出台《关于合作社示范社评定及监测暂行办法》,以规范林业合作社发展,并推荐玛纳斯县为全国农民林业合作组织示范县,发挥其示范引领作用。2016年,出台《关于加快培育新型林业经营主体的指导意见》,积极培育新型林业经营主体。截止到2020年,新疆已有1 450个农民林业专业合作社,其中,国家级示范社12个,地方示范社453个；专业大户有870个；家庭林场有19个；林业企业有332个。

在林下经济方面,2012年9月,新疆转发了国家《关于加快林下经济发展意见》的文件,以促进集体林业产业发展。2016年,玛纳斯县作为集体林业综合改革试验示范区,对林下经济发展进行了试验改革,通过这次改革形成其他县(市)可推广复制的集体林业综合改革成果,以发展壮大新疆林下经济。同年,新疆编写了林下经济发展规划(2016—2020年)征求意见稿,提出不能只局限在集体林地上发展林下经济,应该打破常规,把适合发展林下经济的山区天然林、特色林果基地、荒漠林、河谷林等都纳入到林下经济发展范围,扩大林下经济发展规模。截至到2020年,新疆共有9个国家级林下经济示范基地,林下经济产值为365 256.5万元,其中林下种植面积118.247万hm2和产值341 925.84万元,有52.46万户农户参与了林下种植。

在集体林权流转方面。2014年,新疆发布《林权流转管理暂行办法》,推进集体林权规范有序流转,保障农户合法权益。同时,新疆积极推进林业综合改革示范区建设,鼓励示范区创新,允许多种林权流转形式,并给予认可。截止到2020年,林权流转面积3.879万hm2(2)新疆林草局政策法规与改革处.集体林权制度改革情况统计表.2020.。

3)集体林地“三权分置”改革的进展。为加快构建集体林地“三权分置”改革运行机制,2018年,新疆出台《关于完善集体林权制度的实施意见》,并制定《自治区农村林地贯彻落实“三权分置”意见的实施方案》,保障改革的顺利推进。探索厘清林地所有权、承包权、经营权的权能边界,赋予新型经营主体同农户享有同等保障的林地经营权,促进集体林权有序流转,推进集体林权融资担保,创新林业经营组织方式,健全完善利益联结机制,依法保护林权权利人合法权益,提升管理服务水平。同时,积极推进“农地确权登记颁证整县推进”试点和“农村土地清理”,继续全面完成集体林地明晰产权、确权颁证。目前,在林业资源丰富,流转需求较多的重点县(市)已建成25个林权管理服务机构,为林权流转提供服务。

2 改革过程中面临的困境

2.1 林地确权颁证

1)纳入确权面积不准确,林改档案不完整以及林权证发放困难。南疆部分县(市)林业部门将耕地上种植的经济林地面积纳入到了集体林地确权面积,而没有将第二轮土地承包给农户的集体林地纳入；还有个别县已确权林地面积不及全县总林地面积的一半,有许多集体林地未纳入,造成确权面积的不准确。林改档案不规范主要是林权证申请表信息填写不完整,四至图缺失或不清晰,缺少村民大会决议表等,造成权属不清,易产生矛盾纠纷。在林权证登记方面,有的填写打印不完整,有的缺少各相关利益人签字画押。林权证发放困难主要是农户承包经营的集体林地比较分散、面积小、地块多,出现同一农户需要颁发多个林权证问题；还有就是“一地两证”等问题,在同一块耕地上种植经济林果已拥有土地证的农户,又发放了林权证,造成农地和集体林地的权证冲突；还有农户未在村集体登记备案、签订承包合同的前提下,私自开垦经营“四荒地”,致使这些林地归属不清,确权颁证困难。这些现实问题造成新疆集体林地确权颁证未全部完成,进而在一定程度上影响推进集体林地“三权分置”改革的进度。

2)对集体林地确权颁证的作用认识不足。一方面,新疆是少数民族聚居的地区,村民的文化程度普遍不高,对于林地权属的认识不太清晰,并不关心是否确权颁证,其只关心经营林业的收入和林地流转租金等直接利益相关问题,因而多数农户对于确权颁证的作用和意义认识不足,参与林地确权的积极性不高。另一方面,对于确权颁证的宣传力度不够,由于林地确权工作并不能带来显著的经济效益,所以地方政府仅采取简单的政策宣传,缺少深入农村基层对林改政策进行宣传。同时,受认知能力的限制,部分基层林业工作人员对改革政策理解不到位,容易出现政策失真问题。

3)确权颁证经费保障不足。集体林地确权颁证涉及农户多、林地确权复杂,需要加大经费投入。中央给予的资金补贴十分有限,自治区政府无资金补助,大部分县(市)财政又无林改经费补助。缺少专项经费,在确权质量、档案规范化建设及林业专业合作组织标准化建设、促进林下经济发展等方面受到严重制约,深化改革缺少有力的支撑和保障。

2.2 林权流转

集体林地“三权分置”改革通过林地经营权流转,可吸引更多社会资本参与林地经营,实现多种经营模式,优化林地资源配置,提高林业经营效率。然而,在流转过程中还面临着许多现实困境。一是林权流转困难。在新一轮集体林权改革中,家庭承包是经营集体林地最主要的方式之一,占确权总面积的82.62%(3)新疆林草局政策法规与改革处.集体林权制度改革情况统计表.2020.,且林业经营期限最高可延长至70年,使得农户可长期拥有林地承包权和经营权,获得经营林业的“垄断”。同时,因为林业经营的异质性,使得农户经营林木种类的多样性,造成农户之间和农户与新型经营主体之间很难在林业经营上达成一致,导致林权流转困难。二是林权流转意愿低。绝大多数农户承包经营的林地都用于自种,是农户维持生活水平,增加收入的主要方式之一,特别是新疆南疆大部分地区,农户收入的1/3及以上来自于经营林业收入,况且林权流转收益小,还有交易成本,使得农户并不愿意进行流转。三是林权流转不规范。一方面,林地流转农户大多是同承包人直接联系并私下流转,未签订流转合同并向村集体登记报备,以口头协议为主,不具备法律效力；另一方面,农户缺少林权流转价格,林权流转流向等信息,一般局限于在亲朋好友和同村农户之间流转,使得林权流转效益不能最大化。四是缺少林权管理服务机构。由于新疆集体林地面积少,农户承包户数和面积不满足建设林权管理服务机构的条件,且集体林地流转次数少,部分县市又缺乏经费投入,使得大部分县市未建立林权管理服务机构。

2.3 林业合作组织

集体林地“三权分置”改革需要林业合作组织发挥经营组织作用,提供社会化服务。但新疆林业合作组织发展仍存在许多困境和挑战。一是林业合作组织发展数量少,示范作用不强。据统计①,新疆现有林业合作社1 450个,国家级示范社12个,占比仅为0.83%,且存在部分“空壳社”等不规范的合作社；专业大户有870个、家庭林场有19个、林业企业有332个,发展数量少、规模小。同时,林业经营往往流于形式,林业合作组织与参与农户联系较为松散,单家独户经营较多,对农户的组织带动示范作用不强。二是林业合作组织经营指导服务有限。大部分林业合作组织经营服务内容仅涉及林业产业链条的某一个环节,主要集中在林产品的初级加工或销售环节,缺乏精深加工、品牌建设等经营服务。同时,在林业生产经营过程中,缺乏对社员新技术应用培训和服务指导,农户从林业合作组织得到的服务十分有限。三是林业合作组织自我发展、经营能力较差,过度依赖政府。新疆林业合作组织迅速发展受益于政府鼓励和项目支持,自身经营造血能力不足,使得过度依赖相关政策支持和项目倾斜,制约其走上良性发展的轨道。

2.4 林下经济发展

集体林地“三权分置”需要发展林业产业富民增收,但目前,新疆林下经济发展规模小,遇到的主要困境是:第一,缺乏政府合理规划布局和推动。大部分县(市)未制定林下经济发展规划,将其作为深化改革的重要内容,且发展目标和发展模式又缺乏通盘考虑,制约其发展。零星小规模发展的多,成片规模化发展的少,跟风现象多,创新发展少,使得林下经济发展规模小。第二,林下经济生产结构不合理,经营粗放。例如,2018年,林下种植产值达到36.52亿元,远超林下养殖、森林旅游占林下经济总产值的比重,占93.61%(4)新疆林草局政策法规与改革处.2018年集体林权制度改革进展统计表.2018.。林下经济产业化水平不高,经营模式粗放,缺少林业龙头企业生产加工林产品,以手工生产为主,缺乏品牌,产品附加值低。第三,林下经济发展保障机制不健全,各部门协调配合不成熟,缺少专门指导和协调林下经济发展的组织,缺乏财政、金融、发展项目和基础设施建设等政策支持,在技术培训、精深加工、市场流通、品牌经营等方面扶持力度不够,林下产品科技支撑不足。

3 解决路径

3.1 进一步做好确权颁证工作 推行集体林地“三权分置”改革

新疆全面开展新一轮集体林权改革已持续多年,仍有部分集体林地尚未确权颁证,因此,新疆要进一步做好确权颁证工作,全面核查集体林地确权面积,查漏补缺,实现“应确尽确”,尽早为农户颁发林权证。规范林改档案管理,对不符合林改档案要求的全部重新整理归档、备份。加强“三权分置”改革政策的宣传和解释工作,提高农户对确权颁证的认识,处理好农户同林地的关系,增强农户的产权意识。林业部门应增加确权颁证的经费,加大资金的支持力度,实行专款专用。积极推行集体林地“三权分置”改革,坚持林地所有权属农民集体所有,明确所有权主体的权利和义务；稳定林农承包权,农户是集体林地承包经营的法定主体,保障好农户权益；放活林地经营权,明确经营权权能,创新高效的经营模式,构建现代产权制度,激发林业发展潜力。

3.2 健全集体林权流转机制 搭建跨区域林权管理服务机构

农户享有林地承包权和经营权,针对农户经营林业的“垄断”,流转意愿低的现实情况,要严格保护农户家庭承包的集体林地,维护好农户承包权益,健全集体林权流转机制,鼓励和引导农户通过经营权流转获得收益,可通过林地经营权入股,成立林业股份合作社,发展当地特色林业产业,带动农户规模经营林地。继续制定林权流转的支持保护政策,政府制定统一的流转合同示范文本,明确林地用途的限制,并加强对林地经营权流转合同履行的监督,让农户放心参与流转。搭建跨区域林权管理服务中心,辐射周边,加强人才队伍建设和相应的人员培训,制定林权流转操作规范,有效降低流转交易成本。加快建立林地资产价格评估制度,由林权管理服务中心对流转价格进行客观评估,作为确定流转价格的重要参考依据,实行动态竞价,满足交易双方对流转价格的期许。

3.3 培育壮大新型林业经营主体 实行股份制统一经营

培育壮大新型林业经营主体,加大林业合作社监督检查力度,出台相关政策法规,依法取缔不规范合作社,鼓励示范社建设,并提供物质奖励。结合当地实际,完善政策扶持体系,鼓励农户将林地经营权流转至专业大户、林业龙头企业等新型经营主体,发展壮大林业经营主体。强化示范培育,培育林业示范基地,培育不同经营模式下的示范林业合作组织,发挥其示范带动作用,形成同农户紧密的合作关系,实现规模经营收益。推行农户林地经营权折价入股新型林业经营主体,实行股份制统一经营,形成利益联结共同体,强化经营指导服务,加强同林业龙头企业等各类经营主体联合合作,增加服务环节,延长林业产业链条,实现合作共赢。新型林业经营主体要拓宽收益利润来源渠道,提升自我造血能力,吸引更多农户参加林业合作组织。

3.4 大力发展林下经济 推进林业三产融合发展

大力发展林下经济。首先,各地州县(市)应明确林下经济发展定位,做好顶层设计,统筹安排,科学规划。立足当地自然条件、因地制宜,突出发展地方特色的绿色富民林下经济产业。其次,合理调整林下经济生产结构,推进林业三产融合发展。依托新疆独特的自然条件、品种多样性及区位优势,积极开发林下养殖和林区旅游等形式多样的林下经济,加快建立林下经济示范基地,吸引林业龙头企业开发利用林下资源,生产经济附加值高的林产品,精深加工林产品,开发特色林业文化产业,推进林业三产融合发展。再次,加强组织建设,完善林下经济发展保障机制,成立领导工作小组,加大扶持资金和项目投入,加强科技培训和实用技术指导力度,促进林下经济高质量发展。

4 结语

改革开放以来,新疆集体林权改革经历了3次制度变迁,历次改革均对推动林业发展和提高林农福利起到一定作用,虽然新一轮集体林权改革已基本完成主体改革任务,但是在深化集体林权改革中依然存在诸多问题。因此,新疆应充分认识深化改革对开发林业发展潜力、实现农民增收致富和提升林业经营水平等方面的重大意义,立足于区情林情,持续探索推行集体林地“三权分置”,更好诠释“绿水青山就是金山银山”。