“十四五”规划与国土空间规划格局下森林城市建设思考

王道阳,乔永强,徐文彤,张博琳,赵思媛,刘宇衡

(国家林业和草原局调查规划设计院,北京 100714)

森林城市建设以保护自然、服务人民、永续发展为目标,通过保障生态安全、改善生态环境、提升森林质量、优化城市空间结构、“山水林田湖草沙”统筹治理[1],为市民提供生态福祉,推动生态产品价值实现,成为城市治理层面贯彻***生态文明思想和生态文明发展目标的重要途径。在空间布局层面,森林城市建设衔接国土空间规划和生态环境建设整体布局,统筹生态空间、生产空间和生活空间；在行业层面,跳出了林草行业的视野和格局,林草部门为主体,按照“五位一体”和“四个全面”战略布局,统筹发改、国土、交通、水利、城建、园林、农业、旅游等行业部门生态环境建设项目和资金,多渠道引水,将森林城市建设融入到城市国民经济和社会发展战略之中。

近年来,森林城市建设数量和建设面积持续增长,现代城市生态文明理念落实范围不断扩大,随着我国规划体系和管理格局发生转变、人民对美好生活需要日益提升、各行业高质量发展的理念深入人心,森林城市建设也应步入新的阶段,提出新的要求。本文由“十四五”规划与国土空间规划的格局变化引发思考,根据森林城市多年的建设经验和积累,对未来工作的开展方向进行探讨。

1 我国规划体系和管理格局的转变

1)宏观规划体系的确立。在国家规划体系层面,2018年5月中央印发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(以下简称《意见》),提出发展规划要“理顺规划关系,统一规划体系”。在发展规划与其它专项规划的关系方面,指出“国家级专项规划、区域规划、空间规划,均须依据国家发展规划编制”。《意见》指出,省级规划、市县级规划依据国家发展规划制定,既要加强与国家级专项规划、区域规划、空间规划的衔接,形成全国“一盘棋”,又要因地制宜,符合地方实际,突出地方特色。在与国土空间规划的关系方面,指出国家级空间规划对国家级专项规划具有空间性指导和约束作用。《意见》要求“全面摸清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”,并以此为载体统筹协调各类空间管控手段,整合形成“多规合一”的空间规划[2]。

按照国家“十四五”期间规划体系实现“一盘棋”的要求,各地各级森林城市规划,需要按照要求需要与《“十四五”国民经济和社会发展规划》相衔接,并与《“十四五”国土空间规划》相统筹,综合考虑。

2)财务和政策体系支撑。《“十四五”国民经济和社会发展规划》与《“十四五”国土空间规划》不仅是发展思路、发展任务、空间布局的具有法律效力的文件,同时也是国家公共投入和市场参与的项目立项、财政投入、金融支持、政策配套的依据。森林城市建设发展必须要遵循、衔接上述规划,才能得到项目、空间、政策的支持并加以落。

2 森林城市建设面临的挑战

1)在宏观战略和发展目标层面服务上位规划。如何把握生态文明思想和城市绿色发展理念,在森林城市发展定位、发展目标、发展路径方面与国民与社会经济发展规划相衔接,与宏观建设目标和重要领域建设布局相统筹,贯彻城市绿色发展理念、统筹建设项目和资金,争取相关政策支持。

2)专项规划和行业管理层面加强项目资金统筹协调。专项规划层面和行业管理层面统筹发改、国土、交通、水利、城建、园林、农业、旅游等部门、各行业发展布局和建设任务,作为森林城市建设项目、建设指标的依据。

3)在组织管理、政策支持、项目资金等方面的统筹协调。森林城市建设是贯彻一个区域或一个城市生态文明建设整体发展目标的重要抓手。除了发挥林草部门生态环境建设、生态环境安全、生态福利提供等职能以外,在生态网络建设、生态福利提供、生态产品丰富等主要建设任务方面,牵涉到各行业部门,在建设项目、建设资金以及建设空间等方面需要协调配合。要达到森林城市建设要求,贯彻城市发展和治理方面生态文明建设目标,在组织管理、政策支持、项目资金方面的统筹协调要求越来越高[3]。

3 森林城市建设策略

3.1 与国民经济和社会发展规划 国土空间规划在发展定位和发展目标层面的衔接

1)继续坚持森林城市对市县层级城市生态文明建设理念的引导和支撑定位。坚持发挥森林城市对市县层级城市生态文明建设理念的引导、支撑作用[4],做好森林城市创建对生态空间、农业空间和城市空间在项目统筹、资金统筹、组织动员机制方面的积极作用,使森林城市创建成为市县层级生态文明建设宏观发展格局把握和项目落地统筹的重要抓手。

2)优化提升森林城市发展目标。a.服务城市发展战略。统筹生态空间、农业空间和城市发展空间,发挥生态保护、生态修复、生态安全和生态福利等生态服务职能,做好生态文明建设要素与城市建设、交通建设、水利建设、农业发展、文化建设等要素匹配,服务城市发展大局。b.服务国家发展战略。发挥森林城市在城市发展和治理理念的引导作用,通过生态保护、生态修复和生态福利项目落实,服务生态保护、乡村振兴、健康中国、产业发展等国家战略。c.服务人民美好生活。推动生态资源保护向生态产品价值实现的转变,发挥保生态空间、农业空间、城市空间生态资源的统筹转化作用,完善基础设施,丰富旅游产品,为人民提供自然保护地、郊野、城市不同区域尺度和资源特色的观光休闲产品,满足人民休闲日益丰富的观光休闲、生态体验、户外运动、自然教育、研学旅行等需求[5]。

3)转变森林城市发展路径。纠正部分城市将森林城市建设理解为单纯指标达标的理解偏差,引导森林城市建设回到针对每个城市特点,着力于生态文明内涵丰富和城市品质提升的初衷。a.实现由单纯追求森林城市建设指标达标向服务城市发展总体目标,突出城市生态文明建设特色的转变；b.实现由单纯的项目任务建设规划向统筹城市各行业生态建设项目,适当添砖加瓦,实现城市生态文明建设总体大局优化提升的转变；c.实现森林城市建设增量发展向存量资源优化提升的转变,在国土空间管控格局下,优化存量资源升级提质；d.实现评价考核指标体系一刀切向因地制宜、实事求是的转变,注重森林城市建设结果、目标的达到,根据不同地区资源禀赋和气候特点,建立科学合理、差异化的评价体系[6]；e.实现由单纯基础设施建设和项目建设为主向国土空间规划的指标管控、林长制资源管理的延伸服务——管理机制配套落实与具体项目落实的转变。

3.2 与国民经济和社会发展规划在建设重点和项目的衔接

1)建设重点与发展布局。以国民经济和社会发展上位规划相为遵循,在环境保护、生态建设、生态安全、乡村振兴、产业发展、碳达峰与碳中和等方面,保持与国家、省、市、县各层级国民经济和社会发展规划在发展目标与重要领域发展布局的一致性。

2)建设项目与建设任务。在具体建设任务与财政、项目落实方面,森林城市建设与各部门、各行业专项发展规划相衔接,加强建设项目、建设任务的资金保障、政策保障,提升建设规划的可落地性。

3.3 与国土空间规划空间布局和建设项目的衔接

1)空间布局。森林城市建设发展空间和建设指标按照生态环境建设需求,与国土空间规划互动统筹,形成联通互动机制,最终形成空间布局和建设任务相一致。在生活、生产、生态空间生态红线框架下开展森林城市规划布局,在生态红线、城镇发展用地红线、耕地红线范围内按照国土空间用途和相关管理要求分类建设、统筹发展。

2)项目统筹。基于国土空间分类管理基础上,在森林城市森林网络建设、生态福利、生态文化等建设目标框架下,水岸绿化工程、生态廊道工程、公园绿地工程等建设任务,城市林木覆盖率、人均绿地面积、人均绿道长度、500m范围公园绿地覆盖率、废弃矿山修复率等指标体系,需要与各部门、各行业专项发展规划空间布局和建设指标相衔接。

3.4 森林城市内容细化

1)生态建设与修复。按照《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》要求,山水林田湖草沙系统治理,科学、生态、节俭的绿化发展,坚持保护优先、自然恢复为主,人工修复与自然恢复相结合,遵循生态系统内在规律开展林草植被建设,着力提高生态系统自我修复能力和稳定性,合理布局绿化空间,统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和修复[7],坚持因地制宜、适地适绿,充分考虑水资源承载能力,宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草,构建健康稳定的生态系统,坚持节约优先、量力而行,统筹考虑生态合理性和经济可行性,数量和质量并重,节俭务实开展国土绿化,最大限度地增强城市森林建设。

2)规划地类口径。森林城市建设的项目类型、任务数量以国土“三调”本底资料为基础,落实相应的林地、湿地、城市建设用地各种地类的森林城市建设用地指标。避免森林城市建设和国土空间规划在地类属性、指标数据方面的不一致。

3)林草发展规划。森林城市建设生态红线范围的建设、保护、监测以及生态福利体系建设与林草发展规划相一致,统筹建设资金和建设项目。

4)行业专项规划。生态网络、生态安全、生态福利等方面建设内容,突出林草部门在生态网络建设、生态安全保障方面的主导作用,统筹各部门、行业在道路绿化、生态廊道[8]、水系建设、公园绿地、美丽乡村等方面的建设项目与建设资金,增加生态旅游、自然教育、文化体验、城市休闲等方面的生态福利供给,促进城市、乡村、自然保护地生态产品的普惠化、多样化、便捷化。

5)林长制管理平台。森林城市建设资源管理、任务落实、考核机制与林长制的管理制度和智慧管理平台相衔接,实现森林城市建设、管理、动员、宣传机制的与林长制管理体系的统筹衔接。

3.5 森林城市考核指标体系优化

结合我国国土空间规划各地类指标管理制度、森林城市不同区域气候特点、地理地形特点,优化森林城市建设指标体系,提高森林城市建设与不同区域的自然条件的匹配度,完善森林城市建设考核制度,引导森林城市建设高质量发展[9]。

1)林木覆盖率。以国土“三调”资源本底数据为基础,结合国土空间发展规划,统筹林地、湿地、草地、耕地、荒漠、海洋等不同土地类型的森林植被分布和发展建设目标,建设森林城市林木覆盖率的分区域、差异化指标考核体系[10]。

2)城市树冠覆盖率。根据不同地理缺位和气候特点,实施差异化的城市树冠覆盖率指标考核体系,以水定绿,宜林则林,宜草则草,适当降低东北和西北地区的城市树冠覆盖率指标。

3)森林面积与林草面积。优化林木覆盖率与林草覆盖率、湿地面积率等指标构成,形成森林城市建设科学化的指标考核体系。

4)森林、草原、湿地、海洋等碳汇潜力。结合我国未来碳达峰、碳中和发展目标[11],将森林、草原、湿地、海洋等生态系统类型碳汇潜力纳入森林城市考核指标体系,充分内体现森林城市作为国家城市治理和生态文明重要抓手的作用。

5)森林乡镇。我国中部和西南山区建设用地空间相对紧缺,实施差异化的森林乡村建设指标考核机制,适当降低山区森林乡镇建设指标与考核标准。

6)指标管理与指标核验。结合森林城市检查验收和动态监测实际情况,建议森林城市总体建设任务指标达标考核与森林城市项目落实情况考核分类管理。考虑到森林城市建设中期和远期设地点和建设任务根据城市发展需求和建设任务根据实际情况有可能发生变化调整的情况,在保证森林城市发展目标和发展方向保持连续性、总体建设任务和分区考核指标达标的前提下,对森林城市总体建设任务值表进行总量考核,允许有部分项目建设和地点和建设任务进行调整,不要求所有建设地点和建设任务与规划内容相一致。

4 结语

森林城市是国家贯彻生态文明理念,从生态文明建设和城市发展整体性、宏观性高度统筹提升城市生态建设治理水平、促进生态福利公民共享、统筹各部门、各行业生态文明建设的重要抓,需要结合新时代生态文明发展理念、绿色发展理念、产业发展特点、自然气候地理条件的差异,转变思想、提高森林城市建设站位,完善技术标准,构建森林城市建设发展的新格局。