特殊管理股与城市社区集体经济治理机制创新研究

李志德��

摘要：城市化背景下社区集体经济治理机制存在一系列问题，已成为制约其健康持续发展的障碍。引入特殊管理股制度是完善城市社区集体经济治理机制的一个可行路径。本文从特殊管理股制度试点目标、特殊管理股的资金来源、定位、行权的原则、范围与程序及其配套措施等方面出发，阐述了城市社区集体经济试行特殊管理股的制度框架。

关键词：城市化社区集体经济特殊管理股

一、城市化背景下社区集体经济治理机制现状与问题

改革开放以来，尤其是随着城市化进程的加快，城市社区集体经济为推动地区经济社会发展做出了突出贡献，成为经济社会发展的重要力量。以城市化进程非常迅速的深圳为例，据统计，深圳市社区股份合作公司数量达约1000余家，涉及38万原住民，集体资产市值15万亿、家庭财产市值1万亿、占有全市65%以上的可开发与旧城改造面积。

深圳在对社区集体经济的治理机制设计上，主要是参照《中华人民共和国公司法》的有关原理，并根据《深圳经济特区股份合作公司条例》、深圳市《关于推进股份合作公司试点改革的指导意见》以及《关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见（试行）》等法律法规和规范性文件，出台具体的监管细则及其相关配套文件，这是目前深圳市各辖区对股份合作公司进行监管的主要政策依据。在监管的组织架构上，大致可分为内部监督和外部监督两个体系：内部监督管理方面，主要是建立了由股东代表大会、董事会、监事会和集体资产管理委员会构成的内部治理结构；外部监督管理方面，建立了区、办事处两级集体资产管理部门，并探索引进社会中介机构开展监督和完善集体资产公共资源交易模式等外部监督管理。

长期以来，由于社区集体经济的特殊性，政府监管部门对社区集体经济的认识不统一，加上社区集体经济在思想观念、制度规范、治理结构、经营模式、历史遗留等方面积累的矛盾问题，已成为制约其健康持续发展的障碍（庄秉柯，2012；宋晓东，2014）。尤其是内部治理机制不健全，使得部分社区集体经济难以适应新形势的发展要求，主要表现在：

第一，集体资产的“家底”不透明，而且缺乏实时动态的信息公开披露平台，导致集体资产监管的信息源头问题没有解决。2013年深圳市出台了《关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见（试行）》，提出“要以‘三资'台帐、‘三资'交易、重大事项监管、便民服务等内容为重点，建立完善区、街道、股份合作公司三级联通的集体经济阳光管理服务系统，实现重大事项在线办理或者上网登记、阳光监督、实时查询”。然而，截至目前，并没有一个统一的集体资产信息公开披露平台，各社区股份合作公司对于涉及集体资产的重大事项，主要是通过开会或在公司公告栏予以张贴等方式进行信息披露，缺乏实时、动态和标准化，因此没有解决集体资产监管的信息源头问题。

第二，部分集体经济存在非规范运营的问题，主要表现在：（1）用集体资产谋取私利，如股份合作公司租赁管理缺乏公开透明的竞标机制，公司管理层容易出现利用手中权力，对一些重大事项违反相关规定越权而为，如暗箱操作廉价出租集体资产、利用职权为亲友谋利等行为发生；（2）程序上不规范，如对一些按规定需要向政府集体资产管理部门审核的事项，公司管理层已通过了董事会、监事会以及股东代表大会等内部程序，但却没有上报政府集体资产管理部门，形成股东抱团违规的现象；（3）公司企务、财务等重要信息公开做得不够，没有定点、定时、便捷地向股东公开，使得股东未能很好地发挥监督作用。

第三，政府监管部门存在的问题，主要有：（1）对于需要向政府监管部门审核的事项，政府并没有建立一个科学高效、公开透明的权力清单及其办事流程；（2）政府对于社区集体经济的管理内容过多、形式繁琐，没有划清政府监管与公司自主发展的界限，也没有把审核与备案的边界分清楚。

第四，现有的监管政策文件在一定程度上不利于搞活社区集体经济的经营机制，主要表现在：股份合作公司是由原农村集体经济组织改制组建而成，股东（包括集体股和个人股），主要由原村民构成，受文化水平等因素的影响，股东对经营风险的回避心理强烈，重大投资经营项目难以形成绝对多数人相统一的意见；在平均持股和现有薪酬管理体制下，董事会成员一般只能拿到由上级政府核定的薪酬，主要靠责任心和奉献精神，缺乏开拓创新的物质利益激励。

二、社区集体经济治理中引入特殊管理股的必要性

（一）特殊管理股制度概况

特殊管理股最初是西方国家一些大的家族企业在公众化过程中为保证其对企业的控制力而设立的特权股，通常是以一种特别权力制度（Special rights）的名义出现，如福特家族就曾以特殊管理股来保障在企业上市后仍然拥有控制权和超级投票权（刘葆，2016）。后来在英国等欧洲国家国有企业私有化浪潮中，为避免因国有企业私有化而危及社會公共利益，政府通过特殊管理股来实现对企业的控制力。特殊管理股制度这一赋予政府特殊权力的制度，往往表现为政府保留特殊一股（或极少数股份）的形式，由于这一股（或极少数股份）具有黄金般的价值，往往也被称为“黄金股”（Golden share）（李朱，2014）。

（二）社区集体经济治理中引入特殊管理股的意义

国内关于特殊管理股的讨论主要集中于深化国有企业改革，党的十八届三中全会提出“要对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出要“推进公司制股份制改革，允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”。特殊管理股制度作为平衡激发企业活力与保障社会公共利益的重要探索，对于完善社区集体经济治理机制也具有重要意义，主要体现在：

第一，探索实行特殊管理股制度，是在进一步深化社区集体经济改革、促进社区集体经济发展的时代背景下提出的，是积极稳妥地推进社区集体经济股份制改造的新路径。当前国内针对传媒、石油等国有企业实施混合所有制改革的探索经验，对于社区集体经济改革有示范效应。

第二，探索实行特殊管理股制度，将特殊管理股制度与简政放权相配套，才能做到放而不乱。十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这也要求我们要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。探索实行特殊管理股制度，在可以保证政府对社区集体资产有效监管的前提下，成为激活社区股份制企业活力的可行办法，该制度与简政放权相配套，简化了监管程序，减轻了股份合作公司的负担，能达到放而不乱的效果。

第三，探索实行特殊管理股制度，通过外部监管内部化，可以更好地对有利于集体利益但侵害公共利益的集体违法问题进行监管。由于信息不对称、缺乏有效手段等原因，政府对于经营管理层违法违规行为、社区股份合作公司“集体违法”行为（如违建、抢建、违规销售“小产权房”等）往往有心无力，特殊管理股制度使得政府通过“黄金股”股东身份，采取法律手段予以纠正公司的违法行为。

三、社区集体经济试行特殊管理股的制度框架

（一）特殊管理股制度试点目标

综合考察国内外黄金股等类似特殊管理股制度，在社区股份制公司开展特殊管理股制度试点要努力实现以下几个目标：第一，深入社区股份合作公司内部行使监管权，实现外部监督内部化；第二，通过引入“特殊管理股”，完善社区股份合作公司的法人治理结构，减少政府对股份合作公司的外部行政监管；第三，为下一步探索社区股份合作公司实现股权多元化、提升公司治理水平奠定基础；第四，防止社区集体资产的流失，维护社区集体经济的安全；第五，更好地监督社区股份合作公司合法经营，从治理结构上为阻止部分公司违法违规行为提供保障。

（二）特殊管理股的资金来源

政府可以将其拥有的特许经营使用权或者其他资源使用权等作价入股股份合作公司，政府可以作价入股的资金来源大致包括：第一，可以将森林、草原、沙滩等国有自然资源使用权按约定价格作价入股社区集体经济，作为特殊管理股的资金来源；第二，基本农田保护用地若干年限的使用权；第三，将因临时改变建筑物使用功能而补缴的土地收益或土地年租金中的一部分作价入股，成为特殊管理股的资金来源；第四，工商用地因改变功能而补交的地价，对于补交的地价款，在扣除市政公共设施建设等成本之后拿出一部分作价入股；第五，城市更新項目补交的地价，对于城市更新项目因转成商业或居住用地而补交的地价，从返还给政府的地价收入中拿出一部分作价入股；第六，坡度25度以上土地及其他具有旅游开发价值的国有土地一定年限的资源使用权。

（三）特殊管理股的定位

第一，政府通过国有投资公司持有特殊管理股的主要目的是深入社区集体经济内部行使监管权，而不在于追求经济利益，其股份应放弃分红权，特殊管理股的资金来源主要是原来政府无偿资助、不收费或象征性收费的资源，现将其折价入股；

第二，政府的特殊管理股由政府投资控股平台名义持股，由政府集体资产管理部门选派产权代表代为行使股东权利。政府通过特殊管理股间接获得在社区集体经济中的股东地位，可以更好地行使知情权、特殊事项否决权等权利，从而更有效地履行监管职责；

第三，特殊管理股不要求具有“超级表决权”，但需保留特殊事项否决权（譬如，对于社区集体经济的违法建设行为或购买违建房产行为，在股东代表大会投票表决时，产权代表可行使特殊管理股的特殊事项否决权）。此外，社区集体应在公司章程等处中加上有关特殊管理股的条款，为特殊管理股行使相关权利提供法律依据。

（四）特殊管理股的行权原则、范围及其程序

特殊管理股制度的引入，必须坚持法治、审慎及其透明的原则，以防止政府过多干预社区集体经济的日常经营管理，其行权需要紧紧围绕政府对社区集体经济的战略性监管任务。

在特殊管理股的制度设计中，关于董事会、股东代表大会决定的事项，部分审核权力是通过产权代表代为行使股东权利的方式来实现的，因此，需要制定产权代表的权利清单和责任清单，建议在对试点的社区集体经济进行调研之后，明确特殊管理股的行权范围，并对产权代表的权利清单和责任清单予以公示，明确哪些是产权代表自行决定的，哪些需请示政府部门。

（五）特殊管理股试点的配套措施

特殊管理股制度在国内的试点，还面临法律法规层面的障碍，譬如，引入同股不同权的特殊管理股制度，需要立法部门出台相关《暂行办法》或者修订《社区股份合作公司条例》。此外，还需要对社区股份合作公司章程等社区集体经济的内部规章制度进行修订，修订《股份合作公司章程模板指引》，将特殊管理股制度列入其中，并建立和完善与特殊管理股制度相关的信息披露、风险提示、监管机制、赔偿机制等配套制度。

参考文献：

[1]李朱特殊管理股制度的理论与实践思考[J].江西社会科学，2014（6）

[2]刘葆特殊管理股制度：引领国企改革创新性突破[N].证券时报，2016—01—06

[3]宋晓东深圳社区集体经济存在的问题及改革[J].特区实践与理论，2014（3）

[4]庄秉柯探索社区集体经济发展新模式——以深圳市龙岗区为例[J].中国党政干部论坛，2012（8）

（李志德，深圳职业技术学院管理学院副教授。）