浙江省城市地下空间开发利用规划编制探索

江 勇，赵华勤，赵佩佩，王 震

（1.浙江省城乡规划设计研究院，浙江 杭州310007；2.浙江省国土空间规划研究院，浙江 杭州310012；3.湖州市城市投资发展集团有限公司，浙江 湖州313000）

地下空间开发利用对于优化城镇功能，提升用地效率有重要作用。围绕城市地下空间的开发利用，国内学者从规划编制［1-2］、开发利用［3-4］、建设管理［5-6］、体制机制［7-8］等方面开展了多角度探索，研究涵盖特大城市［9］、大城市［10-11］、中小城市［12］不同规模等级城市以及城市不同片区，内容丰富、视角多元，具有较强的启发性和指导性。但从研究尺度看，从省域空间尺度对地下空间研究探讨不多，而省级层面研究对于地下空间开发利用有重要意义，有助于明确全省地下空间开发建设重点，为各设区市提供了针对性引导。今探讨省级层面地下空间规划编制思路和编制方法，兼顾各城市不同要求，提出具有针对性的地下空间规划编制、开发建设、规划管理、政策法规的具体要求，从而为省级层面城市地下空间规划编制提供可供参考的视角。

1 编制思路

1.1 目标导向与问题导向相结合

综合把握地下空间开发利用现状，明确现状存在的问题，提出相应的解决对策，制定具体的目标，整体提升地下空间开发利用水平。针对浙江省地下空间开发利用方面存在的政策法规与技术标准滞后、编制体系不完善、开发利用与建设管理水平不高等问题，明确逐步完善地下空间技术标准与政策法规体系，构建一体化的规划体系和空间管理体系，促进地下空间向多功能、互联互通、网络化整体开发转变。

1.2 全面指导与突出重点相协调

省级地下空间开发利用是系统性工程，需要全面开展统筹布局、分类指导、建章立制、规范管理、有序推进，整体提升综合开发利用水平。另外，要突出重点工作、重要任务与关键工程，通过重点项目综合探索地下空间互联互通、建设管理、权属登记与运营维护，试点示范推动城市地下空间合理开发利用。

1.3 宏观战略与微观操作相衔接

省级层面明确宏观层面总体要求，提出城市地下空间开发利用整体方向引导，量、质结合综合提升建设发展水平，同时，省级层面城市地下空间规划要求具有可实施性与可操作性，体现综合开发、集约开发、智慧城市、海绵城市等新的发展理念，明确重大任务、重大项目和具体举措。

1.4 系统规范与特色创新相融合

省级层面提出地下空间规范化引导与普适化要求，明确在规划编制、开发利用、建设管理、法律法规等各关键节点规范化要求；另外，突出地方特色、时代特色、创新特色，体现个性化与特色化。提出地下空间开发利用中预留深层战略空间，促进互联互通与复合开发利用，建立信息系统与综合法规等特色引导。

2 编制特点

2.1 全省纲领性文件

立足现状基础，优化完善规划体系、明确建设重点、健全体制机制、完善法规体系等任务，提出基本形成地上地下一体化的规划体系和建设管理体系，融合总体目标与具体任务，为系统提升开发利用水平提供了纲领性指导意见。

2.2 优化品质与提升效率结合

从多功能复合开发、深层次开发、互联互通、整体开发、新技术新功能等方面提升地下空间开发利用的品质，有轨道交通建设的城市应依托轨道交通建设推动地下空间规模化、网络化开发，无轨道交通建设的城市要结合城市重点地区开展规模化、多样化开发利用，各县（市）结合美丽县城建设做好城市重点项目地下空间开发利用工作。稳步扩大地下空间开发的覆盖面和建设规模，到2020年，全省地下空间新增竣工验收面积达5000万m2以上。

2.3 实现专业性、规范性、创新性有机融合

提出专业规划指导，明确规模、深度、功能、连通等地下空间建设要求；加强专业性建设指导，明确综合管理领导机构和主要权责；强化专业管理，建立地上地下一体化信息管理系统与规划管理体系。

明确规范性要求，规范地下空间开发利用主要环节，规范重点工程与关键项目建设要求，制定法律法规与技术标准，有序推动地下空间规范开发利用。

创新提出建设复合多种功能的地下空间综合体，创新探索重点建设区域、重大建设项目地下空间整体互联互通开发建设，创新提出建立领导小组机制，明确牵头部门与协作部门，形成建设管理合力。

3 基本策略

3.1 构建统筹兼顾的规划编制体系

与地面规划对应，构建体系相统一的地下空间规划体系，涵盖总体规划层次、专项规划层次以及详细规划层次，明确各层级规划主要内容要求。总体规划层次要求设置地下空间开发利用专题；专项规划层次大城市地下空间专项规划应与国土空间总体规划同时编制，地上地下空间规划统筹考虑；城市中心区、综合交通枢纽地区等城市地下空间重点开发区域要单独编制地下空间控规，应形成独立的规划成果，其他地区在控规中设置地下空间开发利用篇章。

3.2 互联互通推动城市地下空间高质量利用

3.2.1 连通化网络化开发利用地下空间

明确连通规划、连通管理与连通政策要求，推动城市地下空间互联互通，连通规划方面提出重点项目和重点地段连通要求，预留连通接口位置；连通建设管理方面在规划条件中提出地下空间连通条件，明确连通区域管理主体与主要权责，确保安全高效使用；连通政策方面应探索连通通道开发建设机制，制定连通通道建设优惠政策，促进有条件区域互联互通。

3.2.2 多功能综合化开发利用地下空间

依托重点工程与重点项目，地下空间开发建设融合市政、交通、商业、体育等多种功能，发挥轨道交通站整合带动效应，推动周边商业空间整合连通、整体开发、复合多样化与综合开发利用地下空间。

3.3 重点工程示范带动高水平开发利用

重点工程与重点项目实施城市地下空间整体开发、深度开发与互联互通，探索在地下空间规划编制、开发建设、规划管控等方面的合理模式，规划管控方面要求单独编制地下空间控制详细规划或开发提升方案；规划管控方面要求城市地下空间重点区域与重点项目开发利用要纳入规划条件；开发建设方面与轨道交通站点互联互通一体化开发，重点项目实施整体开发与复合利用，鼓励多元投资，推广应用新科技、新技术、新工艺，提升整体品质。

3.4 构建面向规划建设与管理的统筹协作信息服务平台

从城市地下空间信息普查、信息管理、信息使用等方面加强信息系统建设与管理，建立地下空间建设统筹协作及动态更新信息平台。信息普查方面要求各设区市开展全面地下空间资源普查登记，建立包括普查、补（修）测及汇交在内的管理制度；信息系统建设方面要求所有设区市都建立地下空间信息管理系统，整合规划、权属及档案管理到统一平台；信息管理方面要求明确信息管理部门，除城市安全和保密相关信息外，其他信息共建共享。

3.5 分类开展城市地下空间管控与指导

3.5.1 因地制宜开展规划编制引导

根据城市规模等级明确城市地下空间规划编制类型。其中，“应编制规划”为地下空间法定规划，各类城市的政府（或城乡规划主管部门）均应组织编制；“宜编制规划”为建议各类城市编制的非法定规划，相关规划内容作为法定规划的延伸和补充；“有条件编制的规划”为中小城市根据自身发展情况有选择地进行编制。见表1。

表1 不同规模等级城市地下空间规划编制类型

3.5.2 因地制宜实施开发建设引导

建设方式方面，大城市要战略预留地下空间，保障人防、防灾应急及市政设施建设需要，同时结合地下空间重点项目探索深层次地下空间开发利用，做到深度开发与预留控制结合，合理有效利用地下空间资源。

开发模式上，有轨道交通的大城市要依托轨道交通建设推动网络化密集开发；无轨道交通的城市应结合城市新城、城市中心区建设更新以及重要功能设施建设推动地下空间集聚开发。

功能布局方面，大城市要结合轨道交通站点的建设试点探索地下空间的互联互通、多样化综合利用，中小城市要结合重点项目与重点区域的建设布局多样化城市功能，试点探索城市地下空间互联互通。

新技术新工艺方面，大城市探索建设海绵设施与综合管廊，试点建设集地下人行道于一体的节点式综合管廊，推动城市地下重大基础设施的建设。见表2。

表2 城市地下空间区域与开发项目

3.6 规划建设管理法定化规范化

3.6.1 管控要求法定化

地下空间规划开发利用要求相应纳入各层级法定规划，总规、专规层次的管控要求纳入国土空间总体规划；控规层次地下空间专篇专章纳入控制性详细规划。

3.6.2 建立法律法规体系

制定综合及专项层面管理法规，地下空间开发利用法规纳入城市建设相关法规体系。综合法规层面制订地下空间开发利用管理办法，明确城市地下空间开发利用规划、建设、使用及权属管理方式；专项法规层面重点对地下空间权属管理登记的方式进行明确，研究制订《城市地下空间建设用地管理和权属登记暂行办法》，设区市结合地方实际制定相关政策法规，明确地下空间建设用地的供地方式和权属登记方式，细化权属登记的具体要素，规定权属转让与抵押问题。研究民间资本进入地下公共空间设施开发建设与使用管理的方式以及土地使用权、设施物权登记管理方式。

3.7 探索长效管护机制

3.7.1 建立地下空间安全使用机制

建立应急安全体系，完善规章制度、责任制度和各类应急预案，增强应急处置能力，通过联席会议等方式协调推进安全使用管理工作，配备相应管理人员，定期开展检查，强化安全管理，有效保障安全。

3.7.2 完善地下空间综合管理机制

构建体制健全、机构完整、职责明确的管理机制，建立完善地下空间开发利用领导小组机制，落实责任分工，加强统筹协调，相关部门要按照职责协同做好地下空间开发利用。建立地下空间相关议事决策机制，健全综合协调及监督管理机制，规范议事决策程序，推进民主化、科学化决策。

4 结 语

本文结合浙江发展现状，通过科学布局、建章立制、分层指导、规范管理、完善功能、有序推进，构建与空间规划体系相适应的地下空间规划，通过地下空间重点区域与重点项目的建设推动地下空间多功能网络化品质化建设，加强规划、建设、权属、安全、维护、信息等管理，推动系统化、精细化管理，制定地下空间综合法规、专项法规等政策法规，建立具有浙江特色的地下空间产权登记和市场化开发机制，综合提升地下空间开发利用规划、建设、管理和维护水平。通过省级层面的地下空间规划的编制探索，希望对其他省市的地下空间规划编制提供参考。