未来社区理念下新加坡邻里中心模式的借鉴与思考

陈 程，富 强，俞一杰

（1.中国电建集团华东勘测设计研究院，浙江 杭州310012；2.浙江省城乡规划设计研究院，浙江杭州310012）

1 概 述

未来社区是浙江省委省政府遵循习总书记有关城市治理的指示，围绕推动浙江省高质量发展、创造高品质生活的目标所提出的一项民生工程。未来社区建设以人本化、生态化、数字化作为三大价值坐标，通过未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理等九大场景的打造，提供一个面向未来，不断创新发展的社区单元。未来社区关注公共服务体系的创新发展，邻里中心建设是创新服务集成供给的重要抓手。《关于开展浙江省未来社区建设试点申报工作的通知》（浙发改基综〔2019〕138号）将“建设综合型社区邻里中心”列入约束性指标；《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》（浙政办发〔2019〕60号）中提出“鼓励邻里中心一站式集约配置服务空间”。

在未来社区研究开展之初，相关部门与研究单位即提出学习借鉴新加坡的邻里中心模式的要求。2019年6月，首批24个未来社区试点建设工作正式开展，笔者所在团队也针对上虞鸿雁、永嘉雅林、江干采荷等多个未来社区进行了深入研究和规划设计。在实践工作中发现，新加坡邻里中心模式移植到未来社区试点中，在规划体系、土地管理体系、建设实施和运营等方面，存在不协调、不适应等问题。因此，本文对新加坡邻里中心和采用新加坡模式的苏州工业园区邻里中心进行了深入研究，以理解新加坡邻里中心模式的内核和实施路径，剖析新加坡模式在中国实施的困境和目前的解决对策，在未来社区构架下探索邻里中心新模式。

2 新加坡邻里中心模式理论研究

2.1 新加坡邻里中心发展历程

现代社区中心（Community Center）起源于居民点 运 动 （Settlement Housing Movement，1860s—1920s），随后科拉伦斯·佩里（Clarence Perry）将社区中心纳入“邻里单元”（Neighbourhood Unit）理论中，相应地提出“邻里中心”（Neighbourhood Center）概念［1］。

1950年代，殖民政府为安抚战后的反殖民情绪，依托学校建筑设置社区中心（Community Centers），提供夜校教室和运动设施［2］。1970年代的新加坡邻里中心现在被称为“传统邻里中心”（Traditional Neighbourhood Centres，TNC），在组屋的底层或架空甲板上设有菜场、小贩中心等，并配有开放的地面停车场。自20世纪90年代开始，新加坡住房与发展局在独立地块上建设一站式的邻里综合体（Neighbourhood Complexes，NC），通常有两层，同时引入TOD理念，结合轻轨站点设置［3］。2015年，新加坡开始建设新型邻里中心（New Generation Neighbourhood Centres，NGNC），注重与医疗、养老、儿童照料等公共服务设施相结合，并应用立体绿化、新能源技术等，在功能业态和空间形态上都有很大创新。见图1。

图1 新加坡邻里中心发展历程（作者自绘）

2.2 新加坡邻里中心模式的界定

目前，对新加坡邻里中心模式，研究、借鉴者众多，但就其概念本身尚无权威的界定。本文姑且作一定义，以便说明。顾名思义，新加坡邻里中心模式是以新加坡邻里中心为代表的一种邻里中心模式。它有别于美国、澳大利亚、加拿大等国的传统邻里中心，其特征大体可以归纳为：高强度的复合功能综合体。

随着新加坡邻里中心的成功，这种模式得以推广至各国。除新加坡邻里中心外，如中国的苏州工业园区邻里中心、澳大利亚惠特尔西市沃勒特邻里中心（the Wollert Neighbourhood Centre）等也采用了新加坡模式。

2.3 新加坡邻里中心模式在我国的应用

近年来，我国很多城市开始关注并学习新加坡邻里中心模式。大体上有两种路径：

一是自上而下，在城市层面通过政策、规范的制定引导街道和社区落实邻里中心理念。例如南京市在《南京新建地区公共设施配套标准指引》中提出“居住社区级”对应新加坡社区规模，鼓励同一级别、功能和服务方式类似的公共设施集中组合设置［4］；珠海市通过《珠海市城市规划技术标准与准则（2017版）》，将邻里中心在城市建设用地分类中进行落实，从而将邻里中心纳入法定规划体系。

二是自下而上，在城市层面直接开展邻里中心规划、建设、运营的实践。例如苏州工业区成立了苏州工业园区邻里中心发展有限公司，目前建设、运营有湖东、玲珑、翰林等十几处邻里中心；天津中新生态城建有第一社区中心、第二社区中心等6处邻里中心；宁波社区商业邻里中心借鉴了新加坡的功能业态。此外，如万科、华夏幸福等商业地产公司也尝试借鉴新加坡模式，在社区开发中建设“五菜一汤”“幸福天地”“幸福邻居”等社区中心［5］。

3 新加坡邻里中心模式案例研究

3.1 案例介绍

3.1.1 海军部邻里中心（Admiralty Medical Centre）

海军部邻里中心位于新加坡甘榜（Kampung）新镇，临近海军部地铁站，占地面积8 981 m2，以“医养”为功能特色，以立体功能复合为空间特色。地下建有2层停车场和1 000 m2的超市；地面层设有零售商店，局部架空为社区广场；2层为小贩中心（Hawker Center）；3层和4层为8 500 m2的海军部医疗中心；5～7层为相邻设置的老年护理中心和儿童照料中心；裙房上部为两座老年公寓。海军部邻里中心建有大规模的屋顶绿化，设有全龄活动的游乐设施（图2）。此外，海军部邻里中心还采用了气动垃圾回收系统、屋顶光伏照明系统等设施。

3.1.2 绿洲平台邻里中心（Oasis Terrace）

绿洲平台邻里中心位于新加坡榜鹅（Punggol）新镇，紧邻绿洲地铁站，开发部门将其定位为社区综合医院和新公共商业中心的集合体。该中心建筑面积共2.74万m2，利用大坡道花园平台将9 400 m2的综合医院与公共活动空间分隔，公共活动空间设有公共花园、娱乐场所、健身中心、超市、餐饮中心等（图3）。

图2 海军部邻里中心功能空间分布（作者自绘）

图3 绿洲平台照片（来自网络）

3.1.3 湖东邻里中心

湖东邻里中心位于苏州工业园区，建筑面积约3万m2。湖东邻里中心在配套苏州邻里中心12项基本功能的基础上，扩大了商业服务功能，设有2 500 m2活动中心，1 500 m2健身中心，1 500 m2汽车展厅和7 000 m2的美食大楼，在邻里中心内部形成了商业、金融、中介服务三条商街。

3.2 特征分析

3.2.1 选址与范围

新加坡邻里中心是新镇中心体系中的组成部分，每个邻里中心服务半径约400 m，服务6 000～8 000户，约2～3万人。苏州工业园区、天津中新生态城与新加坡基本一致。

然而，苏州工业园区邻里中心的选址逻辑与新加坡有较大差别。新加坡新型邻里中心选址与城市捷运（MRT）或轻轨（LRT）站点紧密结合，通过步行连廊无缝衔接，充分体现了公共交通导向的社区开发理念。而苏州工业园区邻里中心往往位于街区内部，距轨道站点有一定距离（图4）。这一方面是由于苏州工业园区轨道交通密度低于新加坡；另一方面可能缘于苏州工业园区将地铁站周边用地优先用于商业商务、高档住宅等出让用地，以获得更高的经济效益。

3.2.2 规模与功能

比较新加坡5座新型邻里中心和苏州工业园区5座第三代邻里中心，建筑面积一般为1.5～3万m2（图5）。其中苏州工业园区邻里中心规模普遍稍大，如2013年建成的邻瑞广场，结合shopping mall，建筑面积达到 15.21万 m2［6］。

从功能来看，新加坡新型邻里中心一般包含社区管理服务设施、医疗卫生设施、文化体育设施、教育设施、商业金融服务设施、交通设施共6大功能。新加坡邻里中心公共和商业服务的主导功能多集中在1～3层；配建地下停车场或屋顶停车库，停车面积占总建筑面积的30%～50%。

苏州工业园区邻里中心的功能可概括为“7＋12＋X”。“7”指7项社区公共服务载体，统一设置于民众联络所，约2 000～3 000 m2；“12”指12项基本必备功能，包括超市、餐饮店、菜场等；“X”指根据各社区需求设置的商业服务业态（图6）。在三类功能中，公益服务载体（社区公共服务和基本必备功能）建筑面积不小于总量的45%，其中社区公共服务载体面积一般占总建筑面积的15%。

图4 邻里中心选址模式比较（作者自绘）

图5 新加坡新型邻里中心与苏州工业园区第三代邻里中心建筑面积（作者自绘）

图6 苏州工业园区邻里中心功能构成（作者自绘）

比较两地邻里中心的功能构成和面积比例，其共同特点是都包含有政府基层公共服务和社区必备的商业服务。区别是，在新加坡新型邻里中心中，尝试与医疗、养老、儿童照料等机构的集合设置。例如海军部邻里中心与老年公寓合建，自身配套有约1.5万m2的医疗中心、老年照料中心和儿童照料中心；绿洲平台邻里中心与近1万m2的综合医院合建。而苏州工业园区受限于医疗、教育、养老等设施的独立用地要求，难以将幼儿园、医院、养老服务中心等机构直接纳入邻里中心；故而其着眼于探索商业发展路径，在其邻里中心发展迭代过程中，尝试设有商务酒店、汽车卖场、大型购物中心等。

3.2.3 空间与形态

新加坡新型邻里中心在空间形态上具有一定范式，形成了多个通用的功能空间模块，包括：1层和2层通高的社区广场（the community plaza），为社区居民在新加坡炎热多雨天气中提供半室外交往空间；四通八达的空中连廊，连接邻里中心与轨道站点、城市公园绿道、以及周边相邻组屋；设有游戏场地、健身站、蜻蜓池（the Dragonfly Pond）和绿地的邻里公园；较大规模的立体绿化、屋顶花园。其设计内核是以促进全龄活动交流为目标的公共场所设计，以提高全天候可达性为目标的交通组织设计，以生态低碳为目标的绿色建筑设计。与之相比，苏州工业园区的邻里中心在空间形态上与普通商业综合体没有明显区别。

3.2.4 建设与运营

一直以来，新加坡邻里中心均由新加坡住房与发展局（Housing＆Development Board，HDB）负责规划、建设与运营。邻里中心用地产权属于HDB所有，通过控规限定功能与业态，建成后由HDB管理运营。在一些项目中，HDB将邻里中心与组屋统一开发。同时，HDB也鼓励其他企业或组织参与邻里中心的开发和运营。

苏州工业园区的邻里中心用地规划为商业设施用地（B1），采用出让形式，出让地块规划设计条件书中明确公益服务载体计容建筑面积及具体功能设置要求，公益服务载体的布局位置，须报园区社会管理局审核确认后，再申请规划方案报批。建成后的公益服务载体建筑用房产权须无偿移交政府指定单位。除此以外其他建筑面积须由竞得人长期持有，不得出售。为切实保障邻里中心的公益性质，苏州工业园区成立了苏州工业园区邻里中心发展有限公司，作为邻里中心的建设和运营主体。

3.3 差异分析

比较新加坡与苏州工业园区的邻里中心发展，差异主要体现在邻里中心选址、功能发展方向、空间形态特征和开发模式四个方面。其原因主要有以下几个方面：

3.3.1 自然环境差异

新加坡是热带国家，天气炎热、雨季降雨较多，因此在设计中大量应用骑楼、底层架空等设计手法；同时丰富的屋顶绿化可以有效降低建筑物温度，节能、蓄水效果明显。苏州则属于亚热带气候，年均降水量只有新加坡的一半，气候温和。

3.3.2 用地规划体系差异

新加坡采用弹性的用地功能管理方式，明确地块的主要功能、辅助功能、第二功能，并规定了每种功能的建筑面积比例［7］。这种方式鼓励了用地的混合利用，同时保障宏观层面城市功能分区的有序性。

反观国内，在我国现行建设用地标准和土地管理体系下，邻里中心作为公共设施，若采用公共管理与公共服务用地（A类）或服务设施用地（R22），则土地为划拨方式，理论上不可开展经营性活动，如菜场、美食广场、社区超市等业态；若采用商业设施用地（B1），则商业功能作为主导功能，不能少于50%，同样限制了公共服务功能的发展。这也是苏州工业园区邻里中心商业功能面积比例更高的直接原因。

3.3.3 财税模式差异

苏州工业园区邻里中心采用商业设施用地，通过出让方式拿地，这就需要企业主体来开发邻里中心。苏州工业园区邻里中心发展有限公司作为国有企业，相比于新加坡住房与发展局的政府机构身份，在开发过程中无疑面临更大的资金压力。并且，出让土地过程中，土地出让金需要扣除国家、省、市提留的部分，余者才可返还开发区，从开发区层面来说，增加了资金困难和实施难度。

4 对我国未来社区实践的经验借鉴与建议

4.1 未来社区邻里中心规划引导

总结新加坡新型邻里中心和苏州工业园区邻里中心的异同，对浙江省未来社区邻里中心的发展提出具有浙江省特色的“4C”引导建议。

4.1.1 Convenience便利性

以“一站式生活服务中心”为发展目标，组织不同人群所需要的功能业态。未来社区邻里中心应包括三类功能业态：公共类、公益类、商业类。公共类功能指政府提供的基层公共服务，包括“最多跑一次”政务服务、基层党组织联络、社区卫生服务、养老服务等。公益类功能指居民基本生活所需的商业活动，或居民生活需要但本小利薄的业态。商业类功能指为满足居民多样化、品质化的生活需要而出现的市场化商业服务业态（表1）。在此基础上，各未来社区试点还可以结合地方特色，探索邻里中心功能的“特色版”。

表1 未来社区邻里中心功能构成（作者自制）

4.1.2 Community社区性

以“全龄乐活”为目标，从居民的生活偏好出发，结合未来社区九大场景要求［8］，将空间场所与活动组织相结合，为居民设计场景化的邻里中心空间。根据邻里场景要求，将邻里中心与社区特色文化公园相结合，预留邻里社群社团活动的场所。根据教育场景要求，可在邻里中心设置儿童照料中心、配置3岁以下养育托管点；设置幸福学堂、城市书屋、共享图书馆等空间，实现“教育全覆盖、知识在身边”的场景要求。根据健康场景要求，在邻里中心设计儿童游乐场地、健身站，利用慢步道串联立体镶嵌的运动场地。根据创业场景要求，可结合邻里中心设置社区双创空间。根据服务场景，以邻里中心为基站，发展社区商业O2O。根据治理场景，在邻里中心中集成基层党建、社区治理与居民参与。

4.1.3 Connectivity连接性

以“全民服务”为目标，按照TOD理念开发邻里中心。在选址中，优先选择紧邻公交站点，尤其是轨道站点的区位；在设计中，通过地上地下步行通道实现邻里中心与公交站的无缝衔接。同时，邻里中心应加强与周边住宅区、开放空间、绿道等功能空间的联系，建立便捷的步行网络。在未来社区规划单元中，邻里中心不仅是一个目的地，也应成为一个中转站。它作为未来社区的中心，凝聚社区的功能活动；它作为未来社区的门户，联系社区与城市的活力流动。

4.1.4 Culture文化性

文化性是地域、历史与人文的糅合，是未来社区试点的个性所在。邻里中心建设首先应符合地域风光水土，在建筑设计中可通过灰空间应用，在浙江温暖潮湿的气候下，为居民创造全天候的活动场所；在立体绿化中平衡降温蓄水的需求与台风侵袭的威胁。邻里中心建设还应体现浙江的文脉，从诗书传家、越剧萦耳到台门阔立、木雕精致，在建筑上落文脉笔墨，在场所中留乡愁记忆。

4.2 未来社区邻里中心政策建议

4.2.1 探索用地弹性管理

可参考珠海设置邻里中心专项用地的管理经验，在土地性质中设置专门的“邻里中心用地”［9］。或对服务设施用地（R22）进行功能混合的弹性管理，公共服务功能建筑面积不小于50%，明确菜场、餐饮、零售商业等业态的建筑面积比例上限。

4.2.2 鼓励功能混合利用

探索邻里中心与其他功能用地的混合利用模式。路径一是“邻里中心＋居住／办公”模式，效仿新加坡经验，邻里中心以多层裙房的形态，结合塔楼形态的老年公寓、人才公寓、青年SOHO、双创中心等。路径二是“邻里中心＋公共服务”模式，指将邻里中心与社区卫生服务中心、小型综合医院、幼儿园等合并设置，有利于进一步集成公共服务。

4.2.3 优化建设运营模式

从邻里中心公共服务属性和建设实施的经济性角度出发，建议邻里中心采用划拨方式出地，允许开展符合业态管理要求的商业经营性活动，由地方国资平台公司主导建设。

运营可采用两种模式：一是参考苏州工业园区，成立邻里中心公司，对邻里中心进行建设、运营一体化管理，由运营期收入平衡建设资金投入。二是通过未来社区运营管理公司负责运营邻里中心，采用一次性购买使用权或运营期收入分成的模式。

5 结 语

未来社区邻里中心是集合邻里单元、TOD、5—10—15 min生活圈等先进理念的新型功能载体。在当前社会经济发展背景下，它以满足人民对美好生活的向往为根本目标，是“新基建”在民生领域的重要抓手，是提振居民消费需求，加强基层服务供给的重要举措。

借鉴新加坡新型邻里中心和苏州工业园区邻里中心的先进经验，既取其所长，又要适应浙江省情，从未来社区人本化、生态化、数字化三大价值坐标出发，在九大未来场景的基础上，构建以“4C”为引导的未来社区邻里中心新范式，落实便利性的复合化功能集成、社区性的场景化空间设计、连接性的多维度交通组织、文化性的泛在化个性塑造。作为一项新理念、新事物，未来社区邻里中心的建设，不仅需要规划、建筑等多专业合作，还需要规划体系、土地管理、财税政策等方面的创新支撑，共同探索美好生活的未来社区。