良好农业规范在我国食品安全中的作用及推动建议

◎ 马 丽，张明利

（1.哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028；2.哈尔滨学院文法学院，黑龙江 哈尔滨 150086）

随着经济社会的快速发展，人们对于食品的要求开始从数量向质量转变，对于农产品的质量安全有了更高的要求。近年来，“镉大米”“瘦肉精”“皮革奶”和“苏丹红”等食品安全事件频出，不仅损害了消费者的利益，也给全国食品安全造成了很恶劣的影响。人们开始意识到，只有从农产品的生产环节加强控制、规范农业生产行为、实现农业生产的全过程控制，才是提升我国食品安全水平的关键。为进一步提高农产品质量安全控制水平，自从我国加入世贸组织开始，国家认监委就开始着手制定良好农业规范（Good Agricultural Practices，GAP）的国家标准。2015年5月，国家认监委发布《良好农业规范认证实施规则》和《良好农业规范认证目录》，对相关标准进行了修订。目前，我国已经形成了种类齐全、与国际标准基本统一的GAP体系。

1 GAP在提高我国食品安全中的作用

1.1 有助于提高企业员工的食品安全意识和企业市场竞争能力

GAP体系是目前国际最权威的针对农产品生产的安全预防监控管理体系，该体系的完整性已经成为一个国家食品工业发展水平的重要标志。因此，GAP体系的实施有助于提升企业的整体形象，提高企业管理者和员工的食品安全意识和市场竞争能力。其实施结果不仅有助于提高员工对于食品安全的认知、参与度，也提高了企业产品的质量以及在消费者心目中的地位。

从数据来看，GAP认证为我国企业提高产品质量、提升效益起到了重要的作用[1]。例如，鲁花公司在实施GAP认证后的2年内，草莓的出口订单就增加了4倍，价格提高了20%；力智公司牲畜的年出栏增加了2%，综合成活率增加了0.39%，给企业带来了良好的经济效益和社会效益。

1.2 有助于提高政府对食品行业的监管水平和政府形象

按照市场理论和宏观调控力量，市场机制并不完善，由于有限理性、外部性和信息不对称等，会导致出现市场失灵，而政府调控就成为了解决这个问题的主要方式。食品安全与公众利益息息相关，一旦出现食品安全问题，将会损害整个社会公共利益和政府形象，因此，加强对食品行业的管制是政府的基本责任。

实施GAP体系，对于政府监管食品行业具有重要的现实意义，其作用主要体现在：①使得政府监管更加具有目的性和针对性，从而降低了监管成本。GAP的实施使得政府从被动管理转为积极主动的参与企业整个食品安全体系的建立，监管涉及生产的全部环节，规范清晰可查，降低了监管成本，提高了监管效率。②有助于确保贸易畅通，GAP体系正日益成为国际贸易的基本通行证，为了避免贸易壁垒，提高产品的国际竞争力，近些年，通过实施GAP体系，保障了我国农产品出口[2]。③有助于提高政府形象，GAP体系的实施有助于提升政府在食品安全监管和提升公众健康方面的形象，有助于政府更好的发挥作用。

1.3 有助于提高食品的安全系数和消费者购买意愿

食品生产企业和消费者之间关于质量安全问题总是存在冲突，这种冲突的一个重要原因就在于双方信息的不对称。作为理性经济人，企业总是追求利润最大化，而消费者追求的是效用最大化，二者之间存在着利益冲突。食品质量安全不同于其他指标，通常情况下很难进行衡量和展示。

GAP体系的建立为二者之间提供了一个沟通的桥梁，制定了一个客观公正的标准体系。在GAP体系下，对农产品从种子、化肥等产前环节，到产中产后环节进行了控制，节约了监测成本、提前将有害产品检验出来。因此，GAP体系能既经济又实惠的保障食品安全。相关统计数据表明，在水产加工企业中，实施GAP体系的企业比没实施GAP体系的企业食品污染的概率降低20%～60%。同时，GAP体系的实施有助于减少食源性疾病的危害、增强企业和公众卫生意识、提高消费者对于健康农产品的供应信心。

2 我国GAP推广面临的困难及原因分析

农产品加工企业是实施GAP体系的重点对象，按照GAP的标准进行生产对于企业提升产品质量、提高食品安全水平具有重要的意义。但从我国近年来GAP体系的推广情况来看，并不十分理想。通过一些调查可以发现，我国的农产品加工企业仍以初级产品的加工为主，这些企业在实施GAP体系中存在着很多问题。

2.1 GAP认证前期投入大、回报期长

GAP体系的认证需要企业付出很多前期成本，这些成本包括基础设施建设改造、人员培训费用、认证体系建立维护费用和咨询认证费用等，这些投入对企业来说是一笔不小的负担。而从我国农产品加工企业来看，以中小型企业居多，很少具有较大的资金实力。此外，回报周期长是GAP体系认证的一个重要特点，通过认证后的企业并不能很快见到经济效益，必须经过几个生产周期之后才能将产品质量的优势转化为经济效益的提高。因此，面对巨额的前期投入，很多中小农产品加工企业的认证积极性并不是很强。

2.2 GAP体系的社会认知度低

GAP体系作为国际公认的农产品生产质量监控体系，在国际农产品市场上具有重要的作用，但在我国，无论消费者还是生产者，对GAP体系的认知程度都很低。在针对消费者的一个调查中发现，消费者对GAP体系的认知基本为零，尽管政府多次做过相关的宣传活动，但是效果并不显著[3]。除了消费者，生产者似乎认知程度也不高。很多农产品加工企业的领导层也没有真正认识到GAP体系的重要性，很多人认为GAP体系只不过是搞了个宣传和噱头，并不能真正提高食品安全水平，一些中小企业不敢冒险，参与度很低。作为农产品的一线生产者的农户对GAP的认证程度更低，大多依靠经验种田，对GAP体系可以说是一无所知。

2.3 农产品生产加工规模普遍较小

从我国农产品生产加工来看，规模普遍较小。从农业生产来看，我国一直是一家一户的小农经济占主体，分散经营，规模较小。这种生产方式下，不仅农户对于GAP体系一无所知，即使了解，对于高昂的认证费用也会望而却步[4]。从农产品加工企业来看，规模普遍也不大，很小的交易量很难让企业得到GAP认证带来的规模效益。因此，规模化生产和加工是GAP体系认证发展的必要基础条件，完善和创新组织模式，提高农产品生产和加工的规模化水平和组织化程度是解决问题的必由之路。

2.4 生产技术水平与发达国家存在差距

近年来，我国农产品生产的技术水平不断提升，但与发达国家仍存在较大差距。主要表现在：①机械化水平不高，农业中低端产品产能过多，而高生产效率、大规模生产产品还不能满足市场需要。②生产设备落后，生产效率较低，据调查，我国农业装备制造水平大约需要20～30年才能追赶上发达国家。③农业产业化程度低、一些农产品产后损失率高，据测算，我国农户储粮、马铃薯、水果和蔬菜的产后损失率分别为7%～11%、15%～20%、15%～20%和20%～25%，远高于发达国家的平均损失率[5]。

3 推动我国GAP体系进一步发展的建议

GAP体系认证，有利于提高农产品的标准化水平，提升农产品的质量和安全水平，提高产品的国际竞争力，提升消费者的信心水平。但由于各种限制，GAP体系在我国发展还很滞后，继续通过政策体系的完善，政策措施的推进，吸引农户、企业和消费者主动参与，提高社会认知接受水平，加快推动GAP体系的应用进程。

3.1 政府在行政监管过程中逐步采信第三方认证结果

市场和社会对于GAP认证结果的认知和接受程度决定了GAP体系推广的程度。从国外经验来看，这些工作大多数由政府进行推动。根据我国实际情况，可以通过政府机构优先采信第三方GAP认证结果，并利用进出口配额、税收优惠等手段，提升GAP体系的“含金量”。同时，可以将GAP体系认证工作交给第三方机构，一方面充分利用科研院所等的技术水平，保证GAP认证的科学性和规范性，另一方面，可以实现认证结果的公正性和独立性。

3.2 大型批发市场、超市率先将GAP认证作为农产品准入条件

从我国农产品的销售来看，批发市场、大型超市是两个最主要的渠道，特别是高档果蔬和乳制品等，都以大型超市为主要零售渠道。因此，可以将大型批发市场和超市作为GAP认证的一个重要推进手段。率先在这些部门采用GAP认证作为进入条件，不仅从生产者角度有助于提升GAP认证的生产普及率，还有助于提高消费者的认知和接受水平。利用超市和大型批发市场的榜样作用提高GAP体系在整个农产品生产加工中的作用，最终有助于提高食品行业整体的质量安全水平。

3.3 利用产学研组织等多种社会力量进行推广

产学研组织在我国科研成果研发、生产和推广中占据着重要的地位，在GAP体系的推广中也将起到企业和政府无法替代的作用。可以充分发挥产学研组织在技术方面的优势地位，完成制定各种农产品GAP技术标准、进行GAP体系人员培训、生产环节现场指导等工作。具体来说包括：①针对相应行业标准，进行研讨，提出相应的指导性意见和操作指南。②进行人员的培训，使生产者掌握GAP的基本知识和技术标准，提高生产水平。③加强生产过程的全程技术指导，实地培训，加强宣传教育，提高生产者和消费者认知水平。