村庄规划编制思考——以英德市新星村为例

蔡水清

（中交（广州）铁道设计研究院有限公司，广东 广州 510290）

1 我国村庄规划内容——以英德市新星村为例

1.1 生态空间和农业空间

新星村生态空间以及农业空间均依据土地利用总体规划进行安排。生态空间主要由水域、自然保留地、林地（生态林）组成，规划期内生态空间增长15.4hm2，在地类上体现为生态林面积的变化。同时与生态保护红线衔接，并明确生态空间管制策略。

农业空间以耕地、林地（商品林）和其他农用地为主，规划期内农业空间增加6.94hm2，在地类上主要体现为商品林和其他农用地面积的变化。与上位规划衔接的有耕地保有量、永久基本农田保护线、永久基本农田整备区等，同时规划逐步引导旧村建设用地拆旧复垦，并明确农业空间管制规则。

1.2 产业和建设空间安排

村庄建设空间主要依据上位规划土地规模、实地调查结果等进行安排，布局安排方向与上级规划基本匹配。新星村现状建设空间和规划建设用地空间均以村庄建设用地中的宅基地为主。

由于新星村暂不涉及经营性建设用地，规划未对产业用地进行布局，未来如需纳入其中，则经营性建设用地调整需经村民小组确认，由村委会审查同意，逐级报村庄规划原审批机关批准。

农村住房规划布局安排，除有宅基地用地规模的自然村，其余各村进行内部挖潜，利用有用地规模的未建区域集中布局宅基地，满足未来新增分户需求。农村住房整治，规划考虑到近期实施操作可行性，综合考虑市政基础设施配套难度、村民意愿等，明确以“保留为主、拆旧建新”为总体布局导向。农村住房的整治规划方式分为保留、整修、拆除3个类型。同时规划对村庄风貌进行了指引，并明确了规划设计要求。

村庄规划对基础设施和基本公共服务设施进行了规划。其中，公共服务设施规划包括文化室、公园、广场等，结合现状以及用地规模与性质，规划分布在各个自然村范围内。基础设施规划包括给水、污水、雨水、电力电信、燃气工程、环卫设施等，全面考虑村庄的基础设施建设。道路交通规划包括对外交通、村内交通，重点在村内交通。规划在全面综合考虑村民的出行以及用车停放等方面因素的基础上，拓宽、增加道路，以及规划功能兼顾、一场多用的停车场。规划同时明确了基础设施和基本公共服务设施的空间管制规则。

1.3 历史文化传承与保护以及村庄安全和防灾减灾

规划中的历史文化保护线与上位规划衔接，并梳理村庄现存古建筑，明确历史文化景观整体保护措施、历史文化保护和管制规则。

村庄安全和防灾减灾是基础，规划将防洪、地质灾害、消防、灾害避难空间等内容纳入，防范于未然，并提高村民防灾减灾意识和自救互救能力。

1.4 近期建设规划

根据广东省政府关于乡村振兴以及村庄规划的相关政策指引通知等，新星村村庄规划的近期建设项目主要涉及生态修复整治、农田整治、水田垦造、拆旧复垦、历史文化保护、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治8个方面。

近期将重点围绕基础设施和公共服务设施、人居环境整治开展建设行动，远期将重点围绕生态修复整治、农田整治、水田垦造、拆旧复垦、历史文化保护、产业发展等方面开展建设行动。空间结构调整表表1所示。

表1 空间结构调整

2 村庄规划编制过程问题分析

2.1 产业布局研究不深

新星村村庄规划偏重于生态空间以及耕地保护，编制过程中的现场调研及当地走访深度不够，未对村庄产业特色进行深度挖掘，导致产业布局规划研究内容较为欠缺，规划对村庄的经济发展指引有待加强。同时，由于规划以土地管理以及技术性建设为重点，存在重增量、轻减量的情况，未真正重视当地建设，统筹落地实施的效果。村庄规划产业布局有待进一步加强。

2.2 现状与调查数据有差别

在新星村村庄规划中发现，部分现状村庄宅基地未被划入建设用地，部分建设用地现状无任何建筑（构）物，出现部分建设用地空间与现状不完全匹配的现象。经研究分析，这与土地调查过程相关，建筑物的拆除与建成处于动态变化中，而调查是静态的，故在村庄规划编制再次调研之时发现现状与土地调查数据不完全一致，导致用地图斑与用地需求、用地发展之间存在矛盾，出现“供需不均衡”现象。

2.3 村民参与深度不够

在村庄规划编制时村民对村庄规划认识一般，对规划方案参与积极度不够。同时，由于村庄规划专业性较强，在规划方案公示阶段以及村民代表大会中，村民难以看懂专业图纸，存在理解偏差。由于在编制过程中村民参与深度不够，有可能导致村庄规划编制完成后出现难以落地的情况。另外，部分村民混淆了使用权与所有权的区别，不同意提供集体用地建设公共基础设施，这也增加了规划落地的难度。

2.4 规划弹性统筹缺乏

在村庄规划中主要注重单个自然村的建设发展，对整个行政村区域范围欠缺统筹考虑，特别是行政村范围内基础设施体系的构建。规划单对一个自然村相关基础设施进行规划与布局，在区域范围内公共基础设施可能会出现无序、衔接不上的现象，后期建设过程中将可能出现重新调整的情况。另外，新星村村庄规划尚未预留弹性空间，由于村庄的发展各具特性，可能出现规划与实际建设需求不吻合。同时由于规划批复需要时间，批复后的规划也有期限，在规划期限内没有动态更新机制，也可能会出现规划与当下现状需求不一致的情况，最终导致规划难以落地实施。

3 村庄规划编制思考及建议

3.1 整合土地，调整分配

在行政村范围内，有些自然村有建设用地规模但建设需求不高，有些自然村无建设用地规模但建设需求迫切，建议根据实际情况具体制订计划，在符合规划及政策前提下，在行政村范围内动态调整建设用地。同时，坚持土地整合整治，全面推动乡村振兴。可考虑将集体土地统一收回，重新整合规划，并搞好机耕路和排灌系统，将荒废的土地变成肥沃的土地，然后根据生产需要，在村庄规划的基础上重新调整分配农业用地，发挥用地最大成效。另外，吸引投资者前往投资，鼓励优秀乡贤回乡创业，引导村民开展适度规模的农业产业项目，不断提高农业产业化、规模化，促进村庄经济的发展，创造就业岗位，增加村民收入。

3.2 普及知识，优化方式

由于村庄规划具有较强的专业性，为了顺利推进村庄规划的编制与实施，建议在乡村范围内加强关于村庄规划建设管理方面的培训，普及规划常识，提高村民参与村庄规划的积极性。同时优化规划表达方式，编制实用性村庄规划，一是让村民看懂，二是便于规划的落地实施。

3.3 调动村民，培养人才

建议村干部积极调动村民参与家乡建设的积极性，加大村民共同参与的深度。同时，大力鼓励高素质人才回乡参与村庄建设，做好人才培养计划，把更多的人才吸收到干部中。鼓励大学生参与志愿服务，成立村贤小组，培养和提高村民的规划知识及技能。同时，进一步加强乡村规划人才队伍的培养，并做好与村庄规划编制工作者的沟通工作，形成乡村规划公众参与机制，使规划更加符合村民的设想和更易于实施。

3.4 留白用地，弹性规划

在规划过程中多个环节存在不确定性，包括用地、布局、具体项目建设等，这将导致难以编制让所有村民都满意的规划方案。在调研以及方案征询意见过程中，即使编制人员与村民达成共识，但由于现实条件不允许，依旧无法落实村民的一些设想，导致在实际建设中村民可能会自发调整，使得实际空间布局建设与原规划偏离。在规划过程中建议将一定的建设用地指标在空间布局上规划留白，待项目确定后再明确具体规划用途，以增强土地的利用效率，适应未来的不确定性。

3.5 完善文件，政策保障

村庄建设过程中若存在村民自发建设或者转让土地等行为，会阻碍村庄规划的实际落地实施，使村庄规划中的乡村空间管控和引导起不到应有的作用。建议政府在出台编制专项技术指引文件，做好技术引导的同时，根据当地实际情况补充出台关于村庄规划建设管理的相关配套文件，为村庄规划后续的落地实施提供政策保障，发挥村庄规划应有的作用。

4 结语

村庄规划是对村庄用地及其未来发展的统筹与安排。文章简述了新星村在国土空间规划体系下的村庄规划主要内容，并分析了村庄规划编制过程中存在的问题，提出了村庄规划的编制思考以及建议。村庄规划作为乡村振兴的重要举措，编制规划工作者需充分了解村庄，从实际出发，围绕乡村振兴总要求认真考量，得出与当地情况最符合且最优的村庄规划方案，为乡村振兴打好扎实的基础，使实用性村庄规划成为推动乡村发展的一股力量，建设美丽乡村、美丽中国。