居住证制度重在基础公共服务

畅婉洁

要顺利推行居住证制度关键要抓好公共服务，特别是公共服务要向下倾斜，使中小城市有更多的产业集聚，这样才会有利于人口流动，推进新型城镇化。

10月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议通过《居住证暂行条例（草案）》。

草案规定：在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。草案还明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。

会议认为：落实户籍制度改革，用法治方式完善居住证管理，保障持证人合法权益，是推进以人为核心的新型城镇化、推动农业现代化、促进社会公平正义的重要举措，也有利于扩大内需。

这意味着，自北京6年前首次公开提出推行居住证制度起，历经艰难“长跑”后，很快将到达目的地。其中，最大的亮点是，北京将设定较为严格的“积分落户”门槛。

“积分落户’不再是梦

所谓“积分落户”，是指通过设置一套指标体系，对外来人员落户本地的条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当累计积分达到规定分值时即可申请落户。

目前，北京正在实施的是工作居住证（北京“绿卡”）。据悉，居住证制度推行后，“绿卡”不会马上废止，二者有可能会并行一段时间。同时，工作居住证会同“积分落户”逐步衔接或接轨，逐渐淡化。

北京的发展、创新需要大量人才，比如海外、其他地区的高端人才等等。尤其是在京津冀一体化并深入推进的背景下，目前的人才是远远不够的。

对比北京，同为一线城市的上海却早已于2013年实行了积分落户政策。

根据这一办法，持居住证的人可根据国家和上海市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。达到标准积分120分的居住证持有者，所享待遇与上海户籍居民基本相同。根据居住证“积分落户”办法规定，积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成。

关键在落实

居住证制度中的“积分落户”最重要的功能并非人口调控，而是提供基本公共服务，并对人口管理提供重要的信息基础，促进人口有序流动。

居住证制度体系中，“积分落户”将成为一个方面。在居住证制度中，最重要的是针对流动人口群体，提供基本公共服务，这一部分涉及人群更多。另外，居住证制度或将同“积分落户”挂钩，明确符合落户的人群和条件。

随着国家户籍制度的深入推进和改革，不少地方都明确建立和实施了城市外来人口等居住证制度，明确农民有序进城落户的权利义务等，对规范、促进、加速农村人口落户城市，并享有市民相应的平等权，起到了推进作用。

由于各地情况不一，也没有相应的现成经验可以借鉴，各地在实施这一制度时，比如落户条件、落户后的权利义务等，可谓是五花八门，宽严不一，并没有统一的有效規则，使得这一制度在推行过程中显得有些混乱和严肃性不足，在一定程度上阻滞了这一制度的有效落地，进而对推进农民市民化、新型城镇化建设，也直接产生掣肘和不利影响。

有了草案的通过，全国统一的《居住证暂行条例》出台也为时不远。

抓好公共服务是关键

居住证制度能否顺利推行，核心是由其带来的住房、教育、医疗等相关公共均等服务能否到位。

在发达的一线城市与普通的中小城市之间，居民更加青睐于前者。居民之所以不愿意去中小城市，原因在于当地的各项公共服务跟不上，同时就业机会少，收入低。然而与之对应的一线城市，其公共服务水平相对较高，同时伴有对外来人口限制比较大的特点。

“户籍制度改革就是要逐步剥离附加在户口上的教育、医疗、卫生等权益，并通过居住证制度实现公共服务的均等化。”中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授陆益龙说，“任何公民在法律面前都平等，让每个人平等享受公共服务，这也是法治的必然要求。”

因此，要顺利推行居住证制度关键要抓好公共服务，特别是公共服务要向下倾斜，使中小城市有更多的产业集聚，这样才会有利于人口流动，推进新型城镇化。

居住证制度的全面实施又必将遇到一定阻力。从广东、上海等地先行推广居住证制度的情况看，让居住证制度实现预期的社会和经济效益，还有许多障碍要清除。

实现预期效益仍需清障

从居住证制度本身看，先行城市普遍存在着资质标准单一、门槛过高的问题。已实行居住证的城市，普遍将学历、教育背景、科技发明成果、投资能力作为主要标准，积分落户也普遍存在基础分值设定过高，附加条件过多，时限过长等问题。

而已经和正在为所在城市做出贡献的外来人群，大多数集中于二、三产业的低端行业，如果按现行的资质要求，他们很难具备领取居住证的资格，更无望够得着积分落户的门槛。

实际上，最好的资质证明应是看是否为所在城市纳了税，只要履行了纳税义务，就应享受纳税人权利，这是推行居住证制度的前提。

从财政支持力度来看，由于多数基本公共服务将附加在居住证上，居住证制度的推行意味着城市财政支出的预期效益大幅增加。然而，城市越大，区域中心地位越突出，对新增的财政消耗的支持能力越强；财政能力较弱的城市，则很可能出现缺乏推行积极性或有心无力的情况。

说到底，经济是否繁荣，社会治理是否透明公正，决定着人们的去向。因此，只有普遍建立起更合理的制度和市场环境，人口才会均匀有序流动，居住证制度才能起到促进公共服务均等化和人的城镇化的终极作用。

居住证的实施最终也是为了推进户籍制度的改革。无论是享受公共服务还是积分落户，我国社会相当一部分人，尤其是数量庞大的流动人口都将从居住证制度中受益。