关于建立中国矿产资源储备体系的思考

摘要：矿产资源储备对保障国家安全和经济安全意义深远。储备的对象包括短缺矿产和优势矿产，储备的形式分为矿产品储备和矿产地储备。中国矿产资源储备的政策体系应当涵盖立法、运作与管理体制、储备体系、补偿机制、资金筹措和信息平台等多个方面，需要借鉴国外成功经验，结合国情周密部署。矿产资源储备的首要目的是保障国防安全，核心任务是保障国家经济安全，长远目标是促进经济社会可持续发展。

关键词： 矿产资源 储备体系 思考

一、实现矿产资源储备的重要意义

矿产资源在社会经济发展过程中起着重要的基础性作用，支撑了70%以上的国内经济及其相关部门的发展，是国家经济发展的命脉，是经济发展之源，其供应是否稳定持久直接关系到国家安全。但由于矿产资源勘探和开发速度受到科技进步水平、勘探开采成本等条件的限制，形成了资源供给能力有限而需求不断扩大之间的矛盾。

近年来，随着我国社会经济的迅速发展，矿产资源需求量持续快速增加。而我国矿产资源已探明储量人均占有量仅为世界人均占有量的58%，大部分金属矿产的人均储量不足世界平均水平的1/5。探明储量严重不足，保障程度低，对外依存度全面攀升，资源安全缺乏保障。

在短缺矿产供需缺口快速扩大的同时，部分优势矿产如钨、稀土、锡、锑等也因过度开发，资源耗竭速度加快，优势不优状况依稀可见。在这种背景下，如果缺乏完善的储备体系，建立在高对外依存度基础上的国民经济，其风险可想而知。

矿产资源储备在国家经济安全中承担着十分重要的任务，它既是一国综合国力的具体体现，也是国民经济稳定发展的基础。实现矿产资源的合理储备是保障安全稳定供应的重要手段，是国家政治安全和经济安全的防线，是实现可持续发展的前提条件，是实现宏观调控的重要形式，同时也是降低国家外汇储备风险的一种形式（见表1）。

二、矿产资源储备的主要形式

（一）矿产品储备

矿产品储备是指已经开采出的原料矿产或冶炼加工成品、半成品的储备。矿产品储备是资源储备的最传统、最主要、最直接的形式。原油和成品油的储备均属广义的矿产品储备。

矿产品储备特点是便于操作，能够及时供应，应急能力比较好。但储备成本较高，耗费大量人力物力。储备成本高，运营管理较为复杂。

矿产品储备的功能主要是为了保障中短期供应中断，平拟价格的过度波动，稳定市场，保障当期经济社会的平稳发展。

矿产品储备主体可以由政府、公共机构和企业共同投资。吸储的形式可以现货，也可以是期货。期货储备，具有高效率、低成本、迅速对供需变化做出反应，可以节省储存成本和运营管理成本，但可控性较差。现货储备可以弥补期货储备的缺点，但储备成本可能高于期货储备。所以，在矿产品储备时要综合考虑这两种形式，进行组合储备。

矿产品储备的优点，一是具有较强的应急能力。矿产品储备的储备对象是已经开采出的原料或冶炼加工完的成品、半成品，在市场出现供应中断或者价格出现飙升时，可以迅速投放市场，平抑价格，缓解供应紧张局势；二是矿产品储备具有较高的灵活性。储备矿种、储备规模、增储渠道不受资源地制约，可以根据国际国内两个市场的变化，灵活确定储备方案。三是可以实现政府、企业、民间的多元储备主体。四是储备形式多样化。矿产品的储备可以采用现货、期货或者现货期货相结合的形式储备。相对于矿产地储备，矿产品储备的缺点是储备成本高，储备规模小，安全性较差，保障周期较短。

（二）矿产地储备

矿产地储备是后备矿产资源开发基地的一部分。后备矿产资源开发基地是指经过地质勘查划定蕴藏有或可能蕴藏有矿产资源的地区。这些地区一部分需要继续开展地质工作，直至开发利用；一部分则为了经济社会的可持续发展，应对未来需求，或当前开发技术不可行、开发不经济，为了尽可能地提高资源的利用效益，实现资源的合理配置而储备起来，作为战略保留基地，留待以后勘查、开发和利用。这种行为称之为矿产资源战略基地储备，也称矿产地储备。矿产地储备的量取决矿产资源储备的规模和结构。

矿产地储备的功能是保障国家中长期的经济安全和国家安全，实现可持续发展。发展离不开矿产资源，而矿产资源的稀缺性和不可再生性决定了资源的日趋耗竭。一方面，一个探明储量的矿产地要形成产能一般需要3—5年的周期。另一方面，矿产地储备更能实现资源的安全存储，储备规模调节幅度大。因而，矿产地储备的主要目的在于实现国家的可持续发展。

矿产地储备的主体主要是政府，一般来说，矿产资源战略基地储备的实现途径分为规划储备和矿业权储备。

矿产地储备的优点一是可以节省储备建设成本，便于管理；二是有利于矿产资源的储存，储备形式更加安全，在遇到人为和自然条件突变时，更能保证资源的安全存储；三是储备规模调节幅度大，依据国家长期发展的需要，矿产地储备的规模可以通过增储、轮换和梯次动用等方式实现储备规模的大幅变化；四是矿产地储备具有威慑作用，有利于增强在国际资源价格谈判中的话语权；五是提高资源的开发利用效益，当技术、经济条件具备时再行开发可以有效地减少资源浪费，同时也为技术进步赢得时间；六是对经济社会的发展保障时效长，调整资源在代际之间的分配，有利于矿产资源的可持续开发利用。

矿产地储备的缺点是应急能力差，动用起来周期长，对短期的供应中断和价格变化的反映能力弱。

现阶段，我国矿产品储备和矿产资源战略基地储备规模的合理组合还需要慎重权衡。一方面，我国处于工业化发展中期，需要消耗大量资源，从这个意义上说，应该更多储备应急能力强的矿产品；但同时，我国属于发展中国家，国力还不够强大，需要可持续发展的资源保障，从这个层面上讲，储备成本低的矿产地储备又显得更为迫切。所以应该权衡设定矿产品储备和矿产地储备的规模结构。

三、矿产资源储备成功经验的启示

美国是世界上第一个正式建立国家矿产资源储备的国家。继美国之后，法国、英国、瑞典、瑞士、挪威、芬兰、德国、日本、韩国等十几个国家，仿照美国的模式，均建立了相应的矿产品战略储备制度。这些国家无一例外，都是经济较发达国家。其中，美国是资源大国的代表，而日本则是资源短缺国家的代表，这对我国建立短缺矿产和优势矿产同时储备具有重要的启示和借鉴意义。

（一）明确矿产资源战略储备的法律地位

制定储备法是各国实施矿产资源储备制度的前提，也是实施矿产资源储备战略的重要保障。国外矿产资源储备立法主要有3种形式：一是综合储备立法。其主要特征是储备对象比较广泛，重要战略物资和关键物资都包括在内，矿产资源是其中一个重要的组成部分。二是行业储备立法。其特征是国家制定的与矿产资源相关的行业、产业法中规定了矿产资源储备的内容，不同种类矿产资源储备的法律规定相应地分散在有关的行业和产业法中。其优势在于储备与产业相结合，便于实施和操作。三是战略矿产单独立法。它是针对重要的战略矿产制定专门的储备法律。

（二）政府储备与民间储备并存

国外矿产资源储备主要有两种实现方式，一种是以美国为代表的由国家财政支持建立国家储备；另一种是以日本为代表的开始将民间储备作为储备的主体，然后逐步增加政府储备比重，实现政府与民间储备相结合。美国储备模式需要强大的资金支撑，日本模式需要有配套的鼓励政策和明确的法律规定，现阶段我国还都不具备。

（三）稳定的储备经费来源

建立矿产资源储备体系需要大量的资金。日本国家石油储备资金由政府通过征收石油税的方式予以保证，民间石油储备资金是由各企业将其纳入产品成本之中筹措的。

（四）权责分明的储备管理和运行机制

实施矿产资源储备的国家，大多有专门的机构负责储备的管理，并引入市场机制完善储备的运行，努力降低储备成本。日本矿产资源储备的管理在体制上形成了清晰的决策层、管理层和操作层，并通过法律文件明确规定各层次的职责，运行机制也相对完善。美国战略石油储备系统的运行管理方式是，政府制定规划和政策，委托民间机构进行日常运行的管理。联邦战略石油储备办公室设在能源部，由一位能源部部长助理主管，负责储备政策和规划；项目管理办公室负责具体项目的实施、运行管理。战略石油储备办公室与民间公司签订管理和运行合同，由其负责储备的日常运行、维护和安全保护。

（五）允许勘查但不得开发

矿产资源战略基地储备制度中明确表示，在为国家目的而保留的含矿土地内，允许勘查，但除非紧急情况发生，否则不得开发。勘查主要是由国家地质调查机构来开展，一般是一些基础地质调查、地质填图、大比例尺物化探测量，有时也包括矿产普查，一般不会开展商业性勘查工作。这种一般性的勘查工作完成以后，基本上可以查明该基地内资源远景甚至可以确定资源量，以后在非常状况发生时，稍加补充工作，即可开采。勘查工作的资金一般来源于国家专门预算。国家地质调查机构负责执行这些预算并完成相应工作。国家地质调查机构也可以委托公司开展相应工作。

（六）赋予矿产资源储备以生态环保的内涵

国际上矿产资源战略基地储备的一个重要发展趋势是将储备与生态建设和环境保护有机结合起来。我国在矿产资源储备过程中可借鉴这一制度。同时，出于遏制我国优势矿产的过度开发，也可以借鉴这种制度来实施优势矿产生产总量的宏观调控。

（七）我国石油储备管理

2002年，原国家计委启动了石油储备基地的建设工作。2003年5月，负责建设和管理国家战略石油储备基地的国家石油储备办公室正式开始运作。

2005年国家四大石油储备基地公司成立。2007年成立国家石油储备中心，其运作模式类似国储粮、国储棉，即受国务院委托以国有独资的方式进行国家储备的管理，自主经营、自负盈亏。

国家石油储备基地共规划三期，储量大致安排是第一期1000—1200万吨，第二期是2800万吨，第三期是2800万吨。首批国家战略石油基地已在浙江镇海、山东黄岛、浙江岱山和辽宁大连四地建成。首批基地储备规模能形成中国约10余天消费量的石油战略储备能力，再加上商用石油储备能力，中国总的石油储备能力可能超过30天。

可以说，我国已基本搭建起石油储备的决策层、执行层和操作层三个层面，初步形成了决策层、管理层和操作层相分离的管理体制。但是，这一体制还很不完善，各机构的职能、相互关系也不明确，需要进一步完善。

（谢艳，1983年生，中国地质大学（北京）2014级博士生。研究方向：资源产业经济）