城市更新在市政道路土地供应中的应用——以广州白云站配套道路工程为例

姚 斌，欧静竹

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

1 城市更新支撑市政道路土地供应的应用背景

1）市政道路建设当前面临的困境

市政道路交通建设既是城市规划实施建设的重要支撑，又是所有重大项目建设、新城区建设的首要任务。当前市政道路建设往往面临两个主要困境：①随着城市的各类成本不断上涨，道路建设的土地获取成本日益增加，而道路土地空间的主要获取方式是土地征收，在多数道路建设预算中，土地获取成本超出建安成本2～3倍已成为普遍现象；②土地供应周期与道路建设工期要求不匹配，土地获取成本的不断提高，使得政府财政投资压力巨大，同时传统单一的货币补偿征收模式，使得土地权益人失去了原有的生产资料和土地发展权，权属人的征地积极性较低，放缓了土地供应的周期。

2）城市更新参与市政道路土地供应的背景

土地作为城市建设和社会经济活动的载体，在快速促进城市和经济发展的同时，依靠土地外延扩张的城市增长模式现阶段已难以为继，为解决该问题，全国各地相继推出城市更新，其本质是如何促进存量土地高效开发利用。2009年，广东省开展“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造试点工作，在存量建设用地处置、审批、供应、收益分配等方面进行多项创新，形成“三旧”改造用地政策体系。广州市也形成了多套城市更新政策，广州市“三旧”改造用地资源594km2，约占全市存量建设用地总量（1 835km2）的1/3。纳入省国土资源厅“三旧”改造标图建库的近期改造规划面积为202km2，其中至少30%的用地为道路用地，如何用好、盘活“三旧”资源，成为提高道路交通建设效率的关键。

2 城市更新支撑市政道路土地供应的路径思考

中共中央、国务院推进土地要素市场化配置，鼓励盘活存量建设用地，要实现存量土地的再开发，政策创新上必须坚持“放权均利”的理念，所谓的放权就是中央政府向地方政府适度释放建设许可权，地方政府向原土地权益人适度释放土地发展权；所谓的均利就是构建“利益共同体”探索利益均衡机制，推动社会管理方式转型促进和谐社会建设，与城市更新支撑道路土地供应的内在逻辑大体吻合，即通过城市更新让原土地权益人继续参与并获得土地发展的红利，从而提高原土地权益人的积极性。

传统征收方面，以《广州市白云区人民政府办公室关于印发广州市白云区集体土地及非住宅房屋征收补偿办法及广州市白云区集体土地上住宅房屋征收补偿安置办法（模板）的通知》为例，集体土地征收补偿包含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等合计约46.8万元/亩，而集体土地非住宅房屋征收补偿包括房屋补偿（暂按A类建筑结构计算）、附着物补偿、搬迁费补偿、搬迁奖励、停业补偿等合计达到了2 630元/m2，由此可见，传统征收模式下，地上建（构）筑物及附着物的货币补偿远远大于土地征收补偿，政府征收集体用地面临的成本困境更多归结于地上附着物而不是土地本身，同时，在以广州为代表的“三旧”资源占比较大的城市，原土地权益主体关注的补偿核心为物业建设规模而非货币。

在城市更新逻辑下，则是通过“货币换物业”的思路，按照城市更新政策核定征地范围的村集体物业，将巨额的地上建（构）筑物“货币补偿”转变为“物业实物补偿”，村集体获得政策允许下的物业返还面积，相较于传统征收只核定留用地的方式，农民获得了更多的生产资料，使得村集体的经济收入有可持续的保障，同时由于货币补偿金额的降低，极大减轻了政府财政投入的压力。

1）创新多元土地获取方式

广州市深入推进城市更新工作，近些年陆续出台系列城市更新政策及工作指引，针对“三旧”改造标图建库、旧村更新改造成本核算、旧村居安置补偿、国有旧厂更新改造等细则均制定了政策细则。市政道路属于线性工程，沿线权属错综复杂，若全部由单一工程立项，政府统一征收，土地的征收成本较高。建议结合道路沿线三旧资源分布，根据周边土地的成熟情况，划定单独的政府收储项目、城市更新改造项目，剩余部分用地可纳入道路征地范围。其中，政府收储项目及城市更新改造项目均可单独立项，其中收储范围由政府统一收储，城市更新范围由原权属人按照城市更新政策，释放出道路线位空间，均无需另行征地。

2）坚持市场取向、多种模式，鼓励社会资金参与

在坚持政府统一组织、严格规范管理的基础上，通过创新政策，鼓励运用各种市场手段参与存量土地再开发，形成多元城市更新改造模式。包括政府主导改造、社会资金参与改造、集体经济组织自行改造和原土地权利人自行改造四种类型，为吸引更多社会力量参与改造创造了制度条件。从而保障道路建设的实施性。以广州市为例，广州市针对旧村庄全面改造、国有旧厂改造、旧城更新改造、村级工业园改造均制定了具体的实施办法，对城市更新项目的编制、申报流程均提出了指引和计划要求。

3）统筹兼顾参与改造各方利益，形成利益共享格局

地方政府与土地开发者、原土地权益人可以按照合理比例，共同分享存量土地再开发的增值收益。地方政府通过返还一定比例的土地出让收益，形成了利益共享格局，一方面可以激励原土地使用者积极参与权属土地的搬迁改造，释放市政道路用地空间，同时使低效利用的土地价值提升；另一方面地方政府也可以实现城市形象改善，公共设施完善，产业转型升级，增加了税收，获得了长远的收益，从而增强市政道路运营的效益性，缩短政府财政资金投资的回收周期。

4）挖掘和提升市政道路沿线土地开发价值

现阶段的道路建设只针对道路红线内研究工程可行性和实施性，忽略了道路沿线的开发问题，特别是一些旧城区或城中村路段，道路开通后，沿线的物业开发无序发展，沿线的景观缺少整体控制，造成城市面貌缺失。市政道路对于存量地区的产业拉动、区域协调发展具有重大的正向效益，如何发挥市政道路建设对沿线土地开发价值的提升作用是值得重点思考的方向，建议在市政道路立项之初，应跳出市政道路征地红线的局限，联动考虑沿线土地的开发价值跃升，以政府主导的方式，提高土地的开发价值，加快政府投入的资金回笼效率，同时，只有提高土地权益人的积极性，才能促进道路建设的实施效率。

3 广州白云站配套市政道路建设的实践探索

广州白云站是广州“五主四辅”铁路客运枢纽布局中的主要客站，选址于白云区南部，城中村环绕，其配套6条市政道路，包括白云二线、棠槎路、铁路东线、白云一线节点改造工程、石槎路北延线及华南快速干线南辅道，总长度约21.77hm2，道路沿线主要为旧村旧厂用地，共涉及6个镇街10条城中村，涉及集体物业、村居用地征收共计86.16hm2。总投资估算约255.64亿元，其中土地征拆成本约198.43亿元，占总投资额达到了77.6%，土地征拆成本成为制约白云站配套市政道路建设的首要问题。白云站项目通过结合城市更新，针对如何破解高存量地区道路建设的土地供应难题，提出以下3个措施。

1）“城市更新+政府收储”相结合释放市政道路用地空间

除政府收储项目外，加速推进道路沿线较为成熟的“三旧”改造项目，通过城市更新盘活存量用地空间，道路征拆费用纳入城市更新改造，可直接释放市政道路线位空间。

以白云站为例，根据TOD开发原则及“三旧”存量用地资源分布，划定连片综合开发范围，占地面积628.6hm2（见图1），其中白云站核心区1km2由政府收储开发，其余区域所涉及的白云区棠涌村、小坪村、棠溪村等8个城中村，纳入近期城市更新计划，推动旧村全面改造。在开发范围内，通过政府收储项目及城市更新项目实现市政道路的土地供应，开发范围内的市政道路征地拆迁费用约89.48亿元，直接打入该片区城市更新改造及土地储备成本，全部6条市政道路的建安费用及开发范围外的征地拆迁费用列入市本级政府投资计划，可大幅减少政府财政资金投入。

图1 白云站配套市政道路情况

2）推动道路沿线连片土地开发，回笼资金

根据《白云站及广州铁路集装箱中心站周边道路网络建实施方案及白云（棠溪）站综合交通枢纽及道路周边城市更新和征地拆迁工作方案》，白云站配套市政道路建设资金优先从何白云站综合开发范围（628.6hm2）连片土地开发收益盈余中消化解决，白云站综合开发范围共涉及12个土地收储及城市更新改造项目，涵括土地收储项目4个，旧村全面改造项目2个，村级工业园改造项目3个，国有旧厂改造项目1个，枢纽上盖综合开发项目2个，共计可获得土地开发收入约415.14亿元，扣除土地整备成本后及区级财政收入分成后，市级财政盈余可覆盖解决白云站配套市政道路建设投资。

3）合理运用城市更新政策，创新“货币+物业”的多元补偿模式，提高权属人积极性

白云站配套市政道路与白云站主体工程要求同步施工同步交付使用，对土地征收的供地周期有较高要求，且道路征收多涉及村集体用地，村民意见较难协调，征收难度大。通过合理运用城市更新政策，在传统征收补偿的基础上，参照城市更新政策制定了收储补偿包，通过补偿包，将原有单一的“货币+留用地补偿”调整为“货币+复建物业+留用地补偿”，极大地扩充了原权属人的生产资料，提高权属人积极性，缩短供地周期。

具体征收补偿原则即建设用地征收采用“货币+复建物业”的补偿包模式，不核定留用地，其中对于2009年二调之前建设的集体物业，统一按照建筑面积1∶0.7核算复建指标，对于2009年二调之后建成的集体物业，根据征收补偿标准给予货币补偿。非建设用地征收采用“留量不留地”原则，其征收所产生的留用地指标可与该村集体物业复建指标统筹安排，提高土地开发强度。村集体既获得一定的货币补偿及临迁补偿，又获得复建物业及留用地建设指标，保障了村集体经济收入水平不降低。

4 结语

以广州为代表的珠三角城市，“三旧”资源占城市国土空间资源比重较大，如何科学运用城市更新政策，重点解决市政道路实施过程中面临的土地获取成本过高、土地供应时序与道路建设周期不匹配等困境。研究以广州市城市更新的多年实践为基础，探讨城市更新政策在市政道路土地供应的方式方法，并简要总结了白云站配套市政道路的建设经验，以“城市更新+政府收储”核心工作思路在盘活周边存量用地、科学运用城市更新政策补偿包、创新多元供地模式等方面的实践探索，以期为国内其他城市市政道路基础设施建设土地供应模式提供参考。