国有资产管理体制改革与国企改革进展与展望

张瑾

国有资产管理体制改革和国有企业改革是中国经济体制改革的重点和中心环节。面对新形势、新任务和改革发展中的新问题，从完善社会主义市场经济体制的角度看，国有企业改革的任务远没有完成。当前和未来推进国有企业改革，必须贯彻落实党的十八届三中全会《决定》和中央经济工作会议精神，完善国有资产管理体制，健全国有企业现代企业制度。

一、2014年国有资产管理体制改革和国企改革新进展

（一）国有资产管理体制改革新进展

1、央企功能界定分类方案意见形成

央企功能界定分类方案被看成这一轮国有企业改革的切入点，也被定义为发展混合所有制经济、组建两类公司（国资经营公司和国资运营公司）、完善国资监管体制、推进布局结构调整等多项改革的前置性措施。国资委牵头制定的央企功能界定分类方案意见已形成，112户央企被分为三类，分别为公益保障类、特定功能类和商业竞争类，三类的改革方向各有重点。国企改革顶层设计方案进入关键时期，整体框架性方案和相关配套方案一起公布。

2、混合所有制改革破冰

国资委的数据显示国资系统企业中公司制企业为89%，混合所有制比例52%，公司制企业中，国有股份50%以上的占92%，国有资本一股独大。国资委积极鼓励和引导中石化、中石油、国投等央企探索“引入市场机制，引入所有者”混合所有制改革，同时选择中国建材、国药集团作为混合所有制改革试点企业。地方国资委表现更为积极，2月18日，格力集团发布改革方案：珠海市国资委拟将其地产业务、港珠澳大桥、债权等资产无偿划拨至新公司，然后通过公开挂牌转让格力集团超过49%的股权，引进战略投资者。2月19日，中石化宣布启动油气销售业务重组，引入民资实行混合所有制，且授权董事长在社会与民营资本的持股比例不超30%的情况下，行使权力，这被看做是混合所有制改革的破冰之举。3月14日，贵州省人民政府办公厅印发《贵州省国资委监管企业产权制度改革三年行动计划》，提出3年内省国资委28户监管企业将全部实现股权多元化。广东、浙江提出70%、75%的混合所有制发展目标。

3、央企负责人薪酬改革方案出台

2014年国资委深改组调研后认为“国企领导人的选聘、任用、考核、退出机制”是国企改革最核心问题，国企薪酬制度改革是国企改革的重点领域。8月29日，中共中央政治局审议通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》等文件。深化中央管理企业负责人薪酬制度改革，要从我国社会主义初级阶段基本国情出发，适应国有资产管理体制和国有企业改革进程，逐步规范企业收入分配秩序，实现薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效，对不合理的偏高、过高收入进行调整。中央企业负责人薪酬制度改革的重点对象是中央和国资委管理的领导班子成员。中央企业市场化选聘的职业经理人将实行市场化薪酬分配机制，员工薪酬由企业依法自主决定，形成中央管理企业负责人与职工间的合理工资收入分配关系，合理调节不同行业企业负责人间的薪酬差距，促进社会公平正义。

4、四项改革试点取得积极进展

7月15日，国资委宣布首批四项改革试点企业名单。其中国家开发投资公司、中粮集团有限公司进行改组国有资本投资公司试点﹔中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司进行发展混合所有制经济试点﹔新兴际华集团有限公司、中国节能环保公司、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点﹔在国资委管理主要负责人的中央企业中选择2到3家开展派驻纪检组试点。

（二）国企改革新进展

1、成立国有企业改革领导小组

为了加强国企改革事务协调，10月底国务院组建由国务院副总理马凯为主任，国务委员王勇为副主任的国有企业改革领导小组，成员单位包括中组部、国资委、发改委、工信部、财政部、人社部、人民银行、证监会、银监会等，办公室设在国资委。小组主要职责是贯彻落实党中央、国务院关于国企改革的工作部署，加强对国企改革的组织领导和指导把关，统筹研究和协调解决改革中的重大问题和难点问题，跟踪督促国企改革进展情况，及时提醒国企改革中需要注意的问题。金融国企、文化国企等都不在国资委监管范围内，国资委无法统筹国企改革，国企改革领导小组的成立，解决了国资委统筹乏力的尴尬局面，机构升格有利于协调各部门间的利益关系，加快改革方案制定和贯彻落实进程。

2、央企董事会制度建设提速

建立健全现代企业制度是本轮国企改革的重要内容，央企董事会制度改革是深化国有资本改革、推进混合所有制改革的重要突破口，央企董事会在治理结构、职责权限、董事选聘、决策机制、业绩考核、薪酬管理等多方面处于被动尴尬境地。国资委召开中广核、中石油、中国国电等中央企业建设规范董事会工作会议，董事会制度建设提速。7月国资委选择新兴际华、中国建材、国药集团、中国节能四家央企试点，探索董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点工作。12月央企董事会试点达到74家，依法落实董事会业绩考核、薪酬管理和经理层选聘权力。

3、法治央企建设取得阶段性成果

建设法治央企的目的是“建立规范有效、全面覆盖、内容明确、要求严格的内部控制体系”。依法治企降低了企业发展成本和经营风险，在国资委强化考核激励等制度带动下，1—11月中央企业加强内控，成本费用增幅收窄6.4个百分点，困难企业总体减亏增利。2014年是法治央企建设三个“三年计划”的收官之年，各项目标顺利实现。11月4—5日，国资委央企法制工作会议提出未来五年（2015—2019）新目标：央企法律顾问队伍全面实现专职化，法律人员配备比例接近国际同行业标准，全部央企法制工作达到国内领先水平，三分之一以上企业进入世界先进行列。

4、央企反腐制度化建设逐渐成型

2014年国企成为反腐主战场之一，国有企业反腐制度化建设迈出新步伐，推行了纪委书记专职化、派驻纪检组的新制度，努力构建促使企业领导人员不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的企业和部门，实行“一案双查”，同时把党委主体责任、纪委监督责任落实情况与领导人员的薪酬管理、选拔任用等挂钩。

5、二十余省市公布改革方案

按照***总书记“国企改革要加快”的要求，20多个省（市、自治区）公布各自的国企改革方案，涉及混合所有制改革、国企分类、国资监管全覆盖，十八届三中全会条文正在逐渐落实。中石化、上海绿地、珠海格力等各层级国企推出了各自改革方案。

6、国企员工持股进程加快

员工持股改革是三中全会提出的国有企业改革的最闪亮创新，2014年在中央文件和市场需求双重驱动下，几度搁浅的国企员工持股进程加快进展。上海医药、中国建材、绿地集团、海螺水泥等各级国企均提出要探索员工持股和推出激励方案。仅在上市公司层面，就有超过30家企业推出员工持股计划，更多企业在观望中蓄势待发。

7、央企“三供一业”移交地方工作全面展开

国企办社会是困扰国企全面融入市场的重要因素，历史遗留问题不能妥善解决，国企就无法公平参与市场竞争。国资委将分离移交“三供一业”①列入2014年深化改革工作要点，4月9日国资委召开驻重庆中央企业分离移交“三供一业”工作会议，央企“三供一业”移交地方工作全面展开。

二、存在的突出问题

（一）国有资产管理体制存在的突出问题

1、一股独大的问题尚未解决

从目前看，混合所有制主要针对尚未引进外部投资者的国企或垄断国企，问题不在于引进多少外部投资者或股东，对企业经营有实质影响的是绝对或相对控股权，如果控股权仍在国资委或其他类似部门，一股独大的痼疾仍然存在，国企市场化转型难以实质推进。整体上市或拥有多个上市公司的央企改革关键是解决一股独大问题，一股独大问题核心是国资管理模式必须改革，国资委从管资产到管资本、产权管理和人事管理脱钩有可能解决这一问题。

2、政企分开问题并没有得到根本解决

虽然一些企业按照现代企业制度的要求，建立监事会、董事会，国资委选派外部董事进入董事会，但在一股独大的情况下，国资委作为出资人出现权力扩张的情况，对央企管得过多、过细，众多央企的业务、财务、战略、投资、资产评估转让、年度计划、预算、人事、薪酬、考核定级、党政工团等事项，形成年、季、月汇报和考核制度。央企每年要耗费相当一部分精力、时间，组织人员填写国资委所要的各种报表和应付检查考核。严重影响企业生产经营活动，并在某种意义上鼓励和推动了央企总部行政化和官僚主义。

3、国有资产管理体制法律制度不健全

目前我国国有资产管理缺乏完善的法律体系，国有资产体制建立和完善缺乏明确的范围和方向。首先，尚未形成科学的国有资产管理法律体系，关于国有资产的法律法规分散于《宪法》、《公司法》、《证券法》、《物权法》等法律中，缺乏针对国有资产管理的专门法律。其次，各个法律条款中，对国有资产管理规范存在差异，不利于加强对国有资产的科学高效管理。第三，虽然国家出台关于国有资产管理的相关条例和政策文件，但没有针对国有资产管理体制建设的详细规定，比如，如何规范非经营性国有资产转化为经营性国有资产的规定少见等。

（二）国有企业存在的突出问题

1、国有企业公司制股份制改革还需深化

国有企业股份制改革取得巨大成就，但国有企业改革的根本问题没有彻底得到解决，国有企业不是真正意义上的市场主体，管理体制和运行机制没有根本改变，垄断行业的大型和特大型国有企业，没有进行真正的股份制改造;部分经过股份制改造的国有企业，普遍存在法人治理结构不完善、内部人控制等问题，甚至国家股管理主体缺位，多个部门都在行使国家股所有权，而无人真正负责，缺乏来自所有者的负责任的监督导致国家股股权代表虚设，无法实现企业机制的根本转换;国家股和法人股流动、组合、重组困难重重。央企目前的产权结构即便民营资本进入，更多是在二级、三级，甚至四级公司合作，对央企母公司层面的股权多元化仍未破题。

2、央企董事会不能承担企业决策重任

一些央企的董事会为保证决策独立性和公正性，增设外部董事，人员来源是其他退休央企高管和大专院校学者。但外部董事由于时间、精力不够和兼职等原因，不能及时和准确了解企业经营情况，对行业和客户缺乏直接感受，基本上是听汇报决策，决策质量不高，决策主要以尊重企业内部董事意见为主。企业内部董事多是由班子成员兼任，企业决策权集中在总裁办公会。董事会演变成企业高级咨询机构，并不承担企业决策重任，而且多了一个管理层次。企业重大事项如资产重组、班子成员调整变动、重大投资要报国资委决策，国资委是实质上的董事会。

3、垄断企业改革是今后国有企业改革的重点

我国垄断行业政企不分、政资不分、政监不分仍根深蒂固，没有效解决。总体上垄断行业改革滞后于整个经济体制改革进程，现有改革偏重现有企业重组，忽视创造公平准入环境和引入新企业，没有形成真正竞争的市场结构，在产权改革和监管改革方面相对滞后，难以避免垄断行业滥用垄断优势地位，自然垄断和行政垄断抑制了行业技术进步和创新。

4、国有企业创新能力有待加强

国有大中型企业自主创新能力不断提高，逐步成为创新主体，但创新动力不足仍是制约国有企业自主创新的核心问题。总体上看，国有企业缺乏创新热情，领导行为短期化，研发投入占企业销售收入比例较低，引进投入大于消化吸收投入。影响垄断国有企业创新动力的内部因素主要有：首先，技术创新活动高风险、低廉人力成本、长期居于垄断地位，不技术创新也能赚取经济效益。其次，内部激励约束机制不完善，高素质技术人才缺乏。再者，尚未建立有利于自主创新的企业文化，注重当前绩效的文化也阻碍了自主创新。

三、对策建议

（一）完善国有资产管理体制对策建议

1、国有资产管理体制向以管资本为主转变

建立以管资本为主的管理模式可以有三种途径：一是改革国有资本授权经营体制。一些行业性大型集团公司，可考虑赋予其国有资本投资经营权，鼓励其发展成为国际化集团公司。二是组建若干国有资本运营公司，以实现国家发展战略和提高资本收益为目标，专门从事资本运营。三是支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，通过对各个行业的各类企业退股、参股或控股，放大国有资本的控制力和影响力，壮大国有资本。

2、积极发展混合所有制经济

准入放开是混合所有制改革的重点，将打破一些行业垄断坚冰，通过深化改革，使混合所有制经济成为基本经济制度的重要实现形式。具体目标有三个：一是大部分国有企业逐步发展成混合所有制企业;二是混合所有制企业逐步降低国有股权比重;三是大力支持非公资本参与国企改革重组。引入非公企业资本、自然人资本及员工持股三种资本，采取股份制改造、企业上市、产权交易及引进战略投资者多种方式。使公有制经济与非公有制经济融合，中央企业与地方企业结合，打破产业界限，使实业与金融业有机结合。国有企业引入外国资本发展混合所有制经济，达到以开放促改革促发展目的，同时防止国有资产流失。

3、对不同功能国有企业分类改革

深化国有企业改革，应根据其不同功能，实行有区别的分类改革。对公益类国有企业，应加大国有资本投入，增强其提供公共产品和服务的能力，尽快改变目前公共产品和服务供给不足的局面。如针对养老院、幼儿园、停车场、医院、职业教育等供不应求，工业脱硫、脱硝、除尘以及垃圾处理、污水处理能力等严重不足，国有资本投资公司均应加大投资力度，同时采取特许经营的方式，吸引社会资金投入，改善生态环境，满足人民群众多层次需求。加快建立共享性公共产品市场价值补偿机制，鼓励企业为提供清洁空气、干净水作贡献。

对自然垄断行业，如铁路、电网、基础电信、管道等基础设施，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。根据不同行业特点，实行网运分开，放开竞争性业务。铁路虽然具有自然垄断特点，但投资主体也可实行多元化，吸收地方政府和民间资金投入。铁路货运和客运业务更应放开经营，形成多元竞争格局。按照保护环境的要求，采取优惠政策，鼓励使用清洁能源、可再生能源。电信基础服务已有几家公司开展有限竞争，增值业务已放开经营，应进一步完善竞争体制，鼓励充分竞争。

4、完善国有资产监管法律法规

要根据党的十八届三中全会的精神和要求及各类国有资产的属性和监管特点，完善相关的国有资产监管法律，加快制定各类国有资产监管的法规规章，形成比较完善的国有资产监管法规体系，实现国有资产监管的制度化、规范化和体系化。加快完善各类国有资产立法，健全国有资产出资人制度、领导人员管理制度、重大事项管理制度、财务和资产监管制度，规范政府、国有资产监管机构和国家出资企业的关系。健全完善国有企业投资管理、财务管理、风险管理等专项管理制度，不断提高现代化管理水平。健全完善产权登记、资产统计、清产核资、资产评估、产权转让等各类国有资产基础管理制度，建立全国统一的企业国有资产基础管理工作体系。健全完善上下级国有资产监管机构指导监督制度，确保中央和地方国有资产监管政策、目标和主要任务协调一致。

（二）深化国有企业改革对策建议

1、完善公司董事会职能

第一，国有独资企业和国有独资公司全面推进规范的董事会建设，实现董事会规范有效运作。继续扩大董事会试点，结合企业实际情况，加快推进符合条件的中央企业建立规范董事会，并延伸到具备条件的子企业。

第二，逐步落实董事会业绩考核、薪酬管理和高管人员选聘等重要职权，明确授权条件和工作流程，实现责权利对等。合理配置董事会人员结构，严格外部董事资格标准，健全外部董事进入和退出、考核评价和激励机制，增强其工作使命感和责任心。发挥董事会专门委员会作用，提高提名委员会在经理班子选拔过程中的作用。

第三，探索党组织发挥政治核心作用的有效途径和方法。研究党组织参与重大决策的内容、环节和程序，合理界定董事长、总经理、党委（组）书记职责边界，制定规则规范相互工作关系，强化工作配合，不模糊责任，不影响效率。

第四，完善职工代表大会制度，建立完善职工民主管理制度。提升职工董事履职能力，加强对职工董事考核评价和薪酬待遇制度的研究，确保职工董事忠实履行职责。

第五，建立和完善决策责任追究制度。明确董事会、董事和董事会秘书履职应承担的责任和免除责任的规定等，对失职以及造成决策失误的责任人进行追究。

第六，提高国有企业运营透明度。建立符合《公司法》且更加公开透明的国有企业治理准则，接受社会公众的监督，打造“阳光国企”。

2、实行市场化的企业领导人员遴选机制

第一，推行市场化导向的选人用人和管理机制。减少行政任命管理人员，增加市场化选聘比例。企业领导人员分层分类管理，上级党组织、国资委对企业领导班子和领导人员的管理，逐步向重点管理集团公司董事会及成员、党组织班子及成员转变。区别不同类型企业、不同类别领导人员，实行差异化管理，提高管理精细化水平。

第二，完善市场化选拔任用机制。创新完善组织选拔方式方法，推行差额选拔，因企制宜采取竞争上岗、业内竞岗、公开招聘等方式选拔企业管理人员，提高选拔工作质量。

第三，建立职业经理人制度，培育职业经理人市场。明确企业经营管理人员职业经理人身份，由董事会管理经理层，推进经理层成员市场化选聘和契约化管理，依法与其签订聘任合同，明确聘期及聘任期间的责任、权利和义务，强激励与硬约束相配合，大力培育职业经理人市场。

第四，部分企业领导人的“党政官员”角色。将公益性和部分准公益性国有企业领导人，包括董事长及董事会主要成员、派出董事和内设监事会主席、整体上市公司董事长等，由上级组织部门选拔任命。

3、建立市场化的业绩考核评价和激励约束机制

第一，对不同功能定位的企业加强分类考核。对公益保障类加大服务质量和成本控制考核力度，对特定功能类企业加大安全保障和竞争力考核力度，对商业竞争类企业加大经济效益和价值创造能力考核力度。

第二，根据行业特点和企业参与市场竞争程度，对企业负责人薪酬实施分类管理。建立与国有企业领导人分类管理相适应、选任方式相匹配的差异化薪酬分配制度，对行政任命的国有企业负责人薪酬水平实行限高，市场化选聘管理人员薪酬由市场决定。

第三，积极探索员工持股，推进股权激励等中长期激励制度。鼓励关键岗位的经营管理者、业务骨干和核心技术人员以现金、技术等出资参与本企业改制。探索员工持股的多种方式。持股员工或机构可以作为发起人股东规范参与企业公开发行股票并上市。未来需要进一步研究确定员工持股范围、员工持股对象、员工持股数量、员工持股方式、员工持股程序的实施细则方案。

第四，健全岗位绩效工资管理制度。合理设计不同岗位层级、不同类别人员固定工资和浮动工资的结构，切实建立“效益升工资升，效益降工资降”的工资决定机制，易岗易薪，离开管理岗位后不能参照相关级别领薪，真正形成员工个人收入与岗位责任、贡献和企业效益密切挂钩的能增能减机制。进一步理顺企业管理人员、专业技术人员、一线职工的收入分配关系，各类人员工资水平基本与劳动力市场价位接轨。

第五，推广工资总额预算管理改革。探索实施分类调控办法，市场化程度较高的商业类企业实行相对自主分配的工资总额管理。完善国有企业用工分配监督管理体系建设，缩小行业间、企业间不合理的收入分配差距。

4、实行市场化的劳动用工制度

第一，建立完善公开公正透明的校园招聘、社会招聘和内部竞聘等选人用人制度，杜绝选人用人过程中的不正之风。

第二，建立和完善员工退出机制。加强劳动合同管理，依据岗位绩效考核结果，提高考核效用，依法做好合同变更、续订、终止、解除等各项工作。

第三，规范劳务派遣用工管理。严格控制用工总量，规范使用劳务派遣用工方式，实现从身份管理到岗位管理的转变，对同一岗位序列的各类用工采用相同的薪酬分配办法，对相同岗位实行统一的业绩考核办法，实现同工同酬。

四、2015年国资国企改革趋势展望

（一）完善国有资产管理体制展望

放权和瘦身成为2015年国有资产监管体制改革的关键词。国资委在部署2015年国有资产管理体制改革时提出：“国务院国资委要带头自我改革;各级国资委都要勇于变革，建立权力清单、责任清单、负面清单，授权一批、下放一批、收缩一批、移交一批，把该放的坚决放到位，把该给的坚决给到位，同时对该管的也要管到位。”“三项清单”和“四个一批”对国有资产管理改革意义重大。

“三项清单”涉及国企分类与混合所有制改革，2015年将准确界定不同国有企业功能，对不同类型国有企业明确主要特点、发展目标、改革方向，分类推进资产结构调整，加强分类监管、分类考核。将稳妥、规范、有序发展混合所有制经济，准入放开是混合所有制改革的重点。坚持因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，防止大轰大嗡，防止“一混了之”。规范国有资产评估、完善国有资产定价机制，严格操作流程，确保公开透明，防止国有资产流失。

“责任清单”划分了国企社会责任和经济责任，“负面清单”是明确民企限制进入的领域，非负面皆可为。“四个一批”代表了国资体系的瘦身思路，2015年国企发展模式将从增量发展变为存量组合，例如同行业央企合并，大央企管小央企，国务院国资委将部分央企移交给地方国资委管理。国资管理模式从管人、管事、管资产逐步转变到只管资本。

2015年将启用新的薪酬制度。人社部宣布，72家央企负责人即将率先在2015年初启用新的薪酬制度，国企改革迈出重要一步。据测算，改革后央企主要负责人薪酬水平将不超过央企在岗职工平均工资的7到8倍，而目前央企主要负责人与职工薪酬差距在12倍左右。

（二）深化国有企业改革展望

2014年国企改革已取得一定进展，很多改革内容和实施步骤还需要中央和地方政府部门出台细则并进行试点，目前已经公布的改革方案和措施有待成功案例论证。2015年将进入国企改革实施阶段，会出台国企改革总体方案，国企改革进入“奠基年”。

一是规范混合所有制企业员工持股，选择部分企业进行试点，在总结经验基础上稳妥有序开展，《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》有望推出。二是进一步完善现代企业制度。不断规范董事会建设、着眼建立市场化经营机制、提高企业运营透明度，努力打造“阳光国企”。三是积极推进剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。四是加快推进“四项改革”试点，制定央企改革试点方案细则，各试点企业在体制机制创新上狠下功夫，并及时总结推广成熟经验和有效做法，以点带面加速推进改革。五是国企改革“路线图”将出台。2015年上半年国资委、发改革、财政部和人社部等部委都出台相应的改革方案。六是资本市场将是支撑国企改革重要力量。提高国企的证券化率，可以改善国企的财务结构，多省都将给出国企证券化率的具体目标。

注：

①供水、供电、供暖（在非供暖地区指供天然气）和物业管理简称“三供一业”

（作者单位：中国国际经济交流中心）