国资管理体制改革典型设计思路评析

国家发展改革委体管所课题组

一、国资监管体制改革的典型设计思路

党的十八届三中全会后，我国各界对国资国企改革的认识再一次集中到国资管理体制改革上。根据三中全会对国资监管体制新的模式设计，在目前的国资委、国有企业之间，将会加入一个国有资本投资运营公司，从而形成国资监管机构——国有资本投资运营公司——国有企业三个层级的纵向关系。围绕以管资本为主构建新型国资监管体制，构建国有资本的运营和投资主体，成为当前学术界研究的热点，与国资监管密切相关的政府部门也提出了自己的改革设计思路，并对国资监管体制改革方案产生着重要影响。本文主要介绍最重要也是最典型的两种设计思路，国资委和财政部关于新型国资监管框架的设计思路，并加以比较和评价分析。

（一）国资部门方案

对于新的国资监管体制，国资委高层认为，国资监管从“管资产”向“管资本”转变，将推动国资委简政放权。各级国资委主要是以产权管理为纽带，依法通过公司章程和公司治理，围绕“管好资本”落实出资人的职责，不干预具体经营活动。以前国资委扮演的角色，既是“老板”又是“婆婆”。今后要着重履行好出资人的职责，改进投资管理，减少行政审批，尊重企业经营自主权，不能再像“婆婆”一样给企业下达具体的经营指标。

对于未来国资监管框架，国资委主张采用两层结构，即国资委直接监管国有企业，同时继续对国有企业采取管人、管事与管资产相结合的监管模式。对于国有资本运营公司的组建，国资委主张以现有大企业集团为基础形成国有资本运营公司，把目前113户央企通过重组压缩到70户左右，再授权这些大企业作为国有资本投资运营公司，履行国有资本出资人代表职能。国资委则继续对这些投资运营公司及其最核心的成员企业实施直接监管。因为从现在的实际情况看，多数大型中央企业集团的总部高层与最核心成员企业高层往往是一肩挑，或者是两块甚至是多块牌子一套人马。当然，从实际经营来看，很多主营业务突出并相对单一的央企，其集团总部本身既是一个管理总部，又是一个国有资本投资运行总部，确实很难清楚地划分开来。

之所以不采用三层次结构，国资委还认为深圳等地曾经实践的国资监管三层结构并不成功，运行中发现体制不顺，矛盾和摩擦很多，企业意见非常大，最后不得不变为两层结构。李荣融时代的国资委也曾试图在国资委与央企之间建立淡马锡式的国有资产经营公司，并先后成立了国家开发投资公司、诚通控股集团，但效果并未达到预期。其中一个主要原因是国有资产经营公司的管理能力相对有限，很多企业都想保留中央一级企业地位，以便获得更大的权利和政策支持以及更多的机会和资源，都不愿意进入国有资产经营管理公司，担当中央出资二级企业这一配角角色。

（二）财政部门方案

财政部主张借鉴新加坡淡马锡模式对国有资产监管模式进行改革。这一设想与现行体制安排的最大不同，是国资委淡出出资人代表职责，不再管人、管事、管资产集于一身，由若干新组建或改组的国有资本投资运营公司行使出资人职责，国资委只做专业监管者。由财政部门会同有关部门负责研究制定国有资本存量管理、动态调整规划、收益收缴和支出管理、财务管理及防范内部人控制等方面的政策法规，履行公共管理职责。

财政部也提出，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，由国有投资运营公司履行出资人职能，以股东身份从事国有资本投资运作，制定并实施财务规划与发展战略。投资运营公司主要从事资本投资运营，不直接干预实体企业的经营活动。财政部建议，将现有特大型中央企业集团近120家（其中国资委直接管理的113家）分为一般竞争类企业集团和公共保障、战略性、国家安全类企业集团。组建或改组成立若干国有资本投资运营公司，行使国有资本出资人职责，依法行使对出资企业的股东权利。

在财政部企业司的设想方案中，将来国有资本投资运营公司的主要负责人均属中管干部，由中组部管理，中央任免;国资预算政策、预算编制和预算信息的公开由财政部负责并报国务院和人大审批，战略性、安全性、公共保障类政策及发展战略由发改委和工信部制定，并报国务院和人大审批。财政部、发改委、工信部等公共管理部门应当按照“一企一策”原则研究制定各投资运营公司的经营目标、考核办法等，国资委根据“一企一策”的要求对若干家国有投资运营公司进行监督。

二、典型设计方案比较

对于未来的国资监管体制，从两种方案的比较来看，国资部门和财政部门设计的体制框架存在较大的差别，两种方案区别的关键点，也是国有资产监管体制改革的关键点主要是在国有资产监管的组织层次设计、国资委定位、监管范围、国有资产投资运营公司设置等方面，核心还是如何在部门之间划分监管权力、如何解决国有企业事实存在的出资人缺位问题（见表1）。

（一）监管组织层级结构

国有资本监管层次和结构是国有资产监管体制设计的核心，对整个国有资本监管体制、运行模式都具有决定性影响。国资委主张采用两层结构，即国资委直接监管国有企业，同时继续对国有企业采取管人、管事与管资产相结合的监管模式。财政部则建议，组建或改组成立若干国有资本投资运营公司，行使国有资本出资人职责，依法行使对出资企业的股东权利，实行三层次的监管模式。从长远来看，面对规模庞大的国有企业和国有资产，设立专门的国有资产监管机构，并成立一批国有资本投资运营公司，实行三层次的监管模式可能更有利于政资分开、政企分开，更有利于国有资产保值增值。

（二）国资委定位

按照国资部门的方案，国资委依然是法定的国有资本出资人代表，而国有企业或者国有资本投资经营公司只能接受授权，成为国有资本出资人代表，国资委对授权企业甚至是其出资企业依然拥有绝对管理权力。按照这种方案，国资委将继续集国有资产监管与国有资本出资人代表职能于一身，继续保持对国有企业的全方位监管权力。财政部的方案则建议国资委淡出出资人代表职能，由新组建的国有资本投资运营公司来履行专业的国有资本出资人代表职能，国资监管部门的职能重新定位，回归到政府职能序列，从宏观政策、战略层面来履行国有资产的专业监管职能，实行国有资产监管职能和国有资本出资人职能分开的管理体制。这种方案，国资委的监管权力将大大削弱，不再承担出资人代表职能，而财政部门在国资监管方面的权力将大大提升，成为国资监管最直接、最重要的部门。

（三）监管范围

监管范围的划分涉及部门监管权力的分配与调整，事关部门核心利益，同样也是两种方案争议的焦点之一。国资部门的方案，是在国资管理框架基础上的改进，体现的主要是从管资产到管资本的监管方式的转变，而监管范围则比现在更为广泛，将全面经营性国有资产纳入监管范围。而财政部门的方案，则对现有国资委的职能进行淡化，不做出资人代表，只做类似电监会、银监会等的专业监管机构。这种模式下，财政部门将获得更多的监管权力，国资监管职能和监管范围将大大扩展。

（四）国有资本投资运营公司设置

按照国资部门的方案，主要是以现有大企业集团为基础形成国有资本运营公司，把目前113户央企通过重组压缩到70户左右，再授权这些大企业作为国有资本投资运营公司。国有资本投资运行公司的职能设置与目前一些大型央企集团母公司的职能相似，管理体制改革变化不大。财政部的方案对现有体制改变比较大，是将现有特大型中央企业集团近120家（其中国资委直接管理的113家）分为一般竞争类企业集团和公共保障、战略性、国家安全类企业集团。组建或改组成立若干国有资本投资运营公司，行使国有资本出资人职责，依法行使对出资企业的股东权利。

三、典型设计方案评价

很显然，两个机构的国资监管方案，具有很大的部门特征，很大程度上是从自身部门利益出发，希望在新国资监管体制下扩权争利，扩大部门权力和监管范围，都没有从更高层次上把握国资国企改革对整个国民经济发展的重要意义，都有很大的进一步研究、探索和优化的空间。

（一）国资委方案容易实施，但改革效果可能不明显

按照国资委的方案，国有资产运营公司的组建和运行方式在很大程度上将会基于现有的国企集团公司组建而来，涉及的企业重组和利益调整相对较少，这将大大降低国资改革推进难度。从目前国资监管的实际运行状况和央企改革试点推进情况来看，未来我国的新型国资监管体制有可能更接近于国资委的方案。两层次的监管层次未必是国资监管的长远目标模式，然而在短期内，两层次无疑更具有合理性和可操作性。授予国资委的国有资本出资人代表地位，可能也不会有大的变化，甚至未来国资委的监管范围也会真的覆盖所有经营性国有资本。但是，正因为国资委方案对国资委自身和央企的改动不大，触及的深层次利益调整较少，这一方案尚不能从根本上解决国有资产监管和国有企业经营中的深层次矛盾和问题，改革方案实施效果可能并不明显，需要根据形势发展变化持续不断推进和深化国资改革。

一是国资部门的方案与现有管理体制差别不大，不能从根本上解决国资委的职能定位不清问题。按照国资部门的方案，国资委既履行国有资产监管职能，管人、管事、管资产相结合，这是本该由政府履行的职责，又要履行国有资本出资人职能，这是本该由企业履行的职责，究竟是政府还是企业？是裁判员还是运动员？是婆婆还是老板？国资委职能定位仍然不明确，既有保值增值的盈利性目标，又有调整国有经济布局、维护公众利益的社会公共目标，两种目标在很多方面存在冲突，政企不分、政资不分问题比较突出，导致对国资委的监管、考核和激励等问题无法解决。国资委的方案中几乎没有触及这些深层次的体制问题，方案实施后这些问题当然也无法从根本上得以解决。

二是监管职能层次划分不明确，无法解决事实上存在的国有企业出资人缺位问题。国有企业治理结构中的深层次根本性问题仍然是出资人缺位、政企不分和内部人控制问题。国有企业出资人制度建设滞后，政企不分、产权制度改革滞后是现代企业制度建设的主要障碍。一些国有企业尤其是垄断行业的大型和特大型国有企业，没有进行真正的公司制股份制改造。部分经过股份制改造的国有企业，也普遍存在着国有股“一股独大”、股权结构不合理、法人治理结构不完善、内部人控制等问题。董事会、监事会、经理层的有效监督制衡机制尚未完全建立，企业内部劳动、人事及分配制度问题多。在现有中央企业集团基础上组建国有资本投资运营公司，并由国资委直接监管施行两层次的国有资产监管模式看，这与现有的监管体制区别不大，无法有效解决出资人缺位带来的种种问题。

（二）财政部方案具有一定合理性，但实施难度和风险大

财政部方案也具有一定的合理性，甚至在很多国家，尤其是西方发达国家，包括被反复提及的新加坡淡马锡公司都是采用这种监管模式，可以在很大程度上解决国资委职能定位不清、国有企业出资人缺位的问题，但其涉及政府职能机构的重大调整以及国有企业的大范围重组，涉及的利益关系调整比较复杂，实施条件尚不成熟，实施难度较大。

一是投资运营公司的组建难度较大。在央企之上新组建若干投资运营公司，需要一些央企集团母公司股权直接转入。但如今的央企个个财大气粗，谁都不愿跟人合并或被重组，成为投资运营公司的下属企业。这样，众多中央企业或明或暗抵制国有资本投资运营公司的运作，组建起三层次的组织框架也就受到极大阻力，即使中央成立高层次的决策协调机构强力推进，最终实施的效果和其中的风险也很难判断。

二是政府职能和组织结构划分和调整难度较大。将国资委定位为专业监管者，而不是出资人代表，这是对当前体制的颠覆性改革，需要国家职能机构和部门设置进行重大调整。面对数量众多、规模庞大的巨无霸型中央企业，在现代公司治理结构尚不完善，董事制度和董事会职能尚不健全的情况下，不具备较大的现实可能性。

三是财政部门管理能力难以企及。我国国有资产与世界众多国家的国有资产不可同日而语，规模巨大，占国民经济的比例高，在推动整个国家经济社会发展中的地位和作为十分重要。若将规模如此之大、战略地位如何特殊的所有国有资本经营公司都交由财政部门管理，这对财政部门的监管能力提出了巨大挑战。财政部门和国资部门合署监管可能只适用于国资存量不大的地方政府。面对庞大而复杂的国有资本存量，必须要有专门的国资监管机构负责监管。

四是超大型国有资本投资运营公司经营风险大。在现有央企集团公司之上按行业和功能组建的国有资本投资运营公司，被赋予巨大资本投资和运营权力，在实际运作过程中，必然要进行相关行业和企业重组，使企业资产更加集中、主营业务更加突出。但是，目前很多中央企业在行业中已经处于控制甚至是绝对控制地位，进一步的行业重组，很容易导致行业过于集中甚至完全垄断，影响企业创新动力、行业发展活力和国际竞争力，甚至危及我国特定行业的产业安全，其中的长期风险不容忽视。

（课题组长：张林山;课题组成员：蒋同明，李晓琳，刘现伟）