出口配额取消后我国稀土产业政策的选择

李慰

稀土被称为“工业维生素”，具有优异的光、电、磁、超导、催化等性能和重要的经济、战略价值，广泛应用于新能源、新材料、节能环保、航空航天、电子信息等领域，是现代工业中不可或缺的重要元素，更是世界范围内极其重要的战略资源。

近十年的时间里，我国以全球36%的资源储量承担着全球90%以上的稀土供应，直接导致我国稀土储量在世界总储量中所占比重大幅下降，并导致了环境污染等多方面的问题。2014年8月世界贸易组织裁定我国采取的稀土出口管制政策不符合世界贸易组织规则，我国稀土资源出口政策和产业政策面临着重大调整，未来如何继续有效保护和合理开发利用稀土资源是亟待思考的问题。

一、全球稀土供需格局

（一）稀土供给格局的演变

全球稀土资源遍及五大洲的34个国家和地区，2010年美国能源政策分析家向国会提交的报告显示，全球稀土总储量接近1亿吨。但是长期以来稀土开采和生产始终比较集中，1998年以前全球从事稀土开采和矿产品生产的国家和地区主要包括中国、美国、独联体国家、印度、马来西亚和斯里兰卡。1994年，上述7个国家和地区占据了全球稀土产量的93.88%，其中中国和美国所占比重最高，分别为47.44%和32.09%，其余5个国家和地区合计占全球稀土产量的14.35%。此后的1994—1997年间，中国稀土占比呈逐年上升走势，年均增速为20.32%，而美国和独联体国家占比则不断下降。截止1997年，中国和美国稀土占比分别为66.88%、25.09%，其他5个国家和地区合计占比则为8.08%。尽管此时中国稀土占世界比重已经超过2/3，但这一阶段全球稀土供给总体上仍相对分散。

1998年，美国关闭芒廷帕斯稀土矿对全球稀土供给格局产生了重大的影响。芒廷帕斯稀土矿位于美国加利福尼亚洲，是世界上稀土品位较高的工业氟碳铈矿，已探明储量以及远景储量总计达2800万吨矿石，稀土平均品位为8.86%，开采权归属美国钼公司，但由于当时在美国开采稀土的含资源税和污染税的生产成本比从中国进口还高，1998年钼公司决定停止开采并转为从中国进口稀土产品。随着美国稀土产量的大幅下降，全球从事稀土开采和矿产品生产的国家出现了两个方面的主要变化：一是中国稀土占比一家独大;二是稀土生产向发展中国家集中。1998年，全球稀土总产量7.66万吨，中国比重升至84.86%，发展中国家比重则首次超过90%，与此相对应的是美国稀土比重下降至6.53%，较上年大幅下降了18.56个百分点。进入新世纪，全球稀土产量持续扩大，由2001年的8.35万吨快速增长至2008年金融危机前后的13.3万吨，年均增速5.30%，较1994—2000年年均增速高0.9个百分点。同时，全球稀土生产进一步向中国等发展中国家集中，2003年中国稀土产量占全球稀土比重达到95%以上;2005年中国稀土产量占世界的96.75%，且中国、印度和马来西亚三国供给了全世界99.55%的稀土;2010年中国稀土产量占世界比重进一步上升至97.74%，中国、印度和马来西亚三国稀土则占据了全世界的99.87%。

（二）稀土需求现状

由于稀土在高科技领域具有的独特地位和作用，全球稀土需求量随着高科技产品的研发和广泛应用而日趋增长，特别是2004—2008年间，全球稀土消费量保持了较高的增长速度。但由于各国公开发布的数据较少，所以全球稀土消费量存在着一定的误差，据国际相关信息公司以及中国稀土行业协会估计，世界各领域稀土消费量的误差大约为±10%，总消费量的误差约为±5%。

从主要消费国家地区分布来看，近年来世界市场对稀土的总需求约为12—14万吨，其中中国消费量约为8—9万吨，日本消费量约为1.5—2.3万吨，美国消费量约为1—1.5万吨，欧洲消费量约1万吨。值得注意的是，自2000年开始，中国稀土消费量占世界比重呈现出明显的逐年上升态势，1997年、2003年、2010年中国稀土消费占世界比重分别是18.2%、35.1%和65%;而美国和日本作为主要消费稀土的发达国家，其消费量在世界总消费中所占的比重则呈现下降走势，由2000年的75.21%逐步下降至2010年的35.06%。日本曾经是全球稀土消费第一大国，2003年稀土消费量约为1.87万吨，占世界消费总量的22.2%，但随着日本稀土深加工企业向中国转移，2003年以后日本稀土量占世界比重有所下降，目前永磁体、抛光粉、冶金、催化剂和玻璃是日本稀土消费的主要领域。美国作为日本之前的稀土消费大国，稀土消费占世界比重由1995年的40%左右下降至2011年的10%左右，主要应用领域包括石化、汽车催化剂、抛光粉、永磁体和冶金等领域。

从稀土终端消费领域开看，近10多年来稀土消费主要分布在催化剂、玻璃、抛光粉、冶金、磁体、荧光粉、陶瓷等8个应用领域。但是随着科技发展，稀土消费结构也发生着一定的变化，用量最大的催化剂领域在世界消费总量中所占比重呈逐年下降趋势，由1997年的32.80%下降至2010年的20.00%，另一个比重显著下降的领域则是特种光学玻璃，消费量占比由1997年的26.21%下降至2010年的9.00%，与此相对应的是，作为新材料领军者的磁体，近几年稀土消费量和比重呈现出快速增长势头，2010年消费量2.86万吨，占稀土总消费的21.00%，两项指标均首次超过催化剂，成为稀土消费第一大领域。未来，在科学技术发展的影响下，全球稀土消费结构还将不断变化，主要应用于电脑驱动、混合动力电动汽车和磁悬浮列车等产品的磁体，随着终端产品消费市场的逐步发掘，对稀土的消费还将大幅上升;荧光粉领域的稀土消费量虽然不大，但随着各国的环保意识和对节能减排重视程度的继续提高，尤其欧美等发达国家均加大了稀土节能荧光灯的推广力度，未来荧光粉领域的稀土消费也将稳中有升。

（三）发达国家稀土政策

美国稀土产业起步较早，20世纪50年代至90年代是全球稀土产量最大的国家，但随后稀土产量开始递减，并在2003年首次降为零。究其原因，一方面是自20世纪80年代开始，稀土开采造成的严重环境污染在美国引起广泛的社会关注，稀土生产受到各方指责和政府严厉监管;另一方面是中国稀土行业崛起，为世界提供了大量廉价稀土供给，美国出于保护本国矿产资源的目的，开始增加稀土进口。美国稀土减产，既有经济因素的影响，也与美国完备的矿业法律体系密不可分。美国虽然稀土资源丰富，但却十分注重对资源的保护，特别是稀土开发，会受到政府部门的严厉监管。早在1923年，美国就开始推行矿产资源基地储备，并在1950年的《国防生产法》中将稀土列为国家储备矿产。同时，美国还制定了极高的环保标准，提高了稀土企业的技术门滥，也有效地保护了资源。

澳大利亚稀土资源蕴藏量也位居世界前列，拥有全球最大储量的高品位稀土资源，平均最高品味达到14.8%。澳大利亚也曾是全球稀土的主要供给国家，但是自20世纪90年代开始，随着中国稀土产业的快速发展，澳大利亚稀土产业受到极大冲击，开始逐步关闭本国的稀土矿山，转向通过进口满足国内需求。澳大利亚政府十分重视矿产资源保护，在管理体制上其矿产资源归各州所有，中央政府则进行统一宏观调控。通常情况下，中央政府通过调控出口量，采取出口许可证等方式来控制矿产资源的有序开发和有计划有组织的出口。同时，在开采环节上澳大利亚各州政府能源部门下设的采矿监督处还会对矿产资源的开采进行严格监督。

日本作为世界第二大稀土消费国，本身没有稀土资源却一度消费了全球20%的稀土供给。日本资源储备分为国家储备和民间储备，且民间储备体系的建立早于国家储备体系。早在1974年日本就出台相关政策选定部分矿产资源作为战略资源进行储备，并在1983年出台了《国家稀有金属储备制度总规划》，将镍、铬、钨等7种矿产资源纳入国家储备。为提高稀土供给的稳定性，降低国内稀土资源短缺风险，2006年日本政府发布《国家能源资源战略新规划》，将稀土等三种稀有金属正式列为战略储备对象。除了建立有效的储备体系，日本通过鼓励资源循环利用和替代材料研发来降低对稀土资源的依赖。2009年，日本政府颁布的《日本稀有金属供应确保战略》便包括了加大对海外资源的勘探和开发、加强资源的回收利用、重视稀土替代材料的开发、强化稀土储备制度四项重点任务。

二、我国稀土行业现状

（一）稀土行业的发展成果

我国稀土储量约占世界总储量的23%，轻稀土矿主要分布在内蒙古包头等北方地区和四川凉山，离子型中重稀土矿主要分布在江西赣州、福建龙岩等南方地区。改革开放以来，我国稀土工业迅速发展，开采、冶炼和应用技术研发等领域均取得显著成绩。主要包括以下四个方面：

一是形成了内蒙古包头、四川凉山和以江西赣州为代表的南方五省三大生产基地，并具备从采选到冶炼、从装备制造到技术研发相对完整的产业链条和工业体系，能够生产400多个品种、1000多个规格的稀土产品。二是稀土消费由传统领域向新材料领域转变，2003年之前传统消费领域占主导地位，例如1995年冶金工业消耗稀土占全国稀土消费总量的34.23%，而2003年之后新材料领域稀土消费占比逐年上升，2011年已达到66.2%，其中第一位的永磁体消费稀土占比从2006年的28.8%升至2011年的44%。三是市场环境逐步完善，形成了投资主体多元、企业自主决策、价格供求决定的稀土市场体系。特别是近年来，稀土行业投资快速增长，市场规模不断扩大，国有、民营、外资等多种经济成分共同发展，稀土市场已接近千亿元人民币的规模。四是建立起了较为完整的研发体系，稀土采选、冶炼、分离等领域的部分技术已经达到国际先进水平，稀土新材料产业得到稳步发展，实现了稀土永磁材料、发光材料、储氢材料、催化材料等新材料的产业化，为稀土资源的开发利用、改造提升传统产业和发展战略性新兴产业提供了有力的支持。

我国稀土行业的快速发展，不仅满足了国内经济社会发展的需要，还为全球稀土供应做出了重要贡献，以23%的稀土资源承担了世界90%以上的市场供应，生产的稀土永磁材料、发光材料、储氢材料、抛光材料等占世界产量的70%以上。目前，我国稀土主要出口到日本、美国和欧洲四国以及香港和韩国等地，2011年出口到这八个国家和地区的稀土占我国稀土出口总量的96%，其中58%的稀土出口到日本，13%出口到美国，8%出口到法国。我国的稀土材料、器件以及节能灯、微特电机、镍氢电池等终端产品，满足了世界各国特别是发达国家高技术产业发展的需求，为世界现代工业和战略新兴产业的发展做出了重要贡献。

（二）面临的问题

稀土行业快速发展的同时，我们也要认识到，国内政策法律的不完善，对环境保护和开采治理成本的忽视，在我国稀土行业发展中也起到了一定的助推作用。近十年的时间里，我国以占全球36%的资源储量承担着全球90%以上的稀土供应，导致我国稀土储量在世界总储量中所占比重从20世纪的43%下降为2010年的36%，而其他稀土生产国家的稀土储量却几乎没有太大变化。过度的稀土生产和出口已经严重威胁到我国稀土资源优势地位，暴露了我国稀土行业存在的问题。主要表现在以下五个方面：

一是稀土资源保有储量及保障年限不断下降，主要矿区资源加速衰减，原有矿山资源大多枯竭。尽管我国对稀土行业实行限量开采政策，但上世纪80年代以来，由于稀土价格比较高，大量国有资金和成千上万家民营企业涌入稀土行业，客观上造成了稀土资源开采管理失控。无证开采、越界开采、过量开采，乱采滥挖和“挑肥拣瘦”等现象十分严重，例如2007年国土资源部给南方稀土企业下达指令性限额开采量是8000多吨，但统计数据却达到4.5万吨。目前，包头稀土矿主要矿区资源仅剩三分之一，南方离子型稀土矿储采比已由20年前的50降至目前的15。

二是乱采滥挖以及生产环节中存在的落后生产工艺和技术，严重破坏地表植被，造成水土流失、地下水污染和土壤酸化，使得农作物减产甚至绝收，大量耕地荒芜。例如，轻稀土矿多为多金属共伴生矿，冶炼和分离过程中会产生大量有毒有害气体、高浓度氨氮废水、放射性元素“钍”废渣等污染物。离子型中重稀土矿的堆浸、池浸工艺，每生产1吨稀土氧化物将产生约2000吨尾砂，目前虽已采用较为先进的原地浸矿工艺，但仍会产生大量的氨氮、重金属等污染物。此外，由于我国稀土资源大多位于边远山区，过度开采还会增加了山体滑坡、河道堵塞、突发性环境污染事件等发生的概率，生态环境的恢复与治理，已经成为稀土产区的沉重负担。

三是产业结构不合理，缺少高附加值产品。我国是稀土大国，同时也是稀土技术弱国，国内冶炼分离产能严重过剩，但是材料及器件研发却相对滞后，特别是在新材料开发和终端应用技术等方面与国际先进水平差距明显，拥有知识产权和新型稀土材料及器件生产加工技术较少。加之国外企业采取附带自主开发的方式，用其稀土技术专利对我国进行覆盖和限制，缺乏自主知识产权导致我国企业无法生产附加值高的产品。目前，我国稀土产品主要是永磁材料、发光材料、储氢材料和抛光粉等中低端产品，初级产品出口量占出口总量的75%左右，企业利润只有1%—5%。

四是价格严重背离价值，“人参卖了萝卜价”。按国际定价惯例，当企业或国家拥有某类产品的一半以上市场份额，就应具有市场价格的决定权和主导权，例如石油输出国组织等。但尽管我国稀土储量、产量、消费量和出口量均位居世界第一位，但是长期以来稀土价格却没能反映其真实价值。1990—2005年间，我国稀土出口增长了近10倍，价格却下降了50%，稀土价格在2005年前后甚至降到每公斤16元。2007年，全球稀土供给下降10%，消费上涨16%，供需缺口为5570吨，但2007年底稀土原矿价格却从每吨7.6万元降到了每吨6.4万元。2010年下半年以来，虽然稀土产品价格逐步回归，但涨幅远低于黄金、铜、铁矿石等原材料产品。稀土价格长期低位运行，不仅使我国没能在战略资源性矿产品出口中获利，而且生态环境损失也没有得到合理的补偿。

五是无节制出口导致稀土资源大量流失，而且走私问题比较严重。据不完全统计，目前国内有稀土开采、冶炼等生产企业上百家，应用企业更是多达上千家，仅内蒙古就有稀土生产及应用企业近百家，产业布局和竞争秩序十分混乱。加之，稀土行业协会由于种种原因在上世纪90年代被取消，直到2012年4月才又重新成立。低端产品过剩、高端产品匮乏，行业整而不合和隔江而治，在一定程度上促成了企业之间的恶性竞争，造成大量稀土资源无节制的出口流失。部分发达国家甚至还通过投资办厂等方式规避我国法律和稀土出口配额限制，例如内蒙古包头市的外国稀土企业中，部分企业便是大量收购稀土原料或初级产品后，稍做加工运往国外。此外，受国际市场需求等多种因素影响，虽然我国海关将稀土走私作为重点打击对象，但是稀土产品的出口走私现象仍然存在，仅2006—2008年间国外海关统计的中国稀土进口量比我国海关统计的出口量分别高35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。

三、政策建议

稀土是不可再生的重要战略资源，本轮稀土案败诉后，我国稀土产业和出口政策将面临着重大调整，但是有效保护和合理利用稀土资源这一核心任务是不会改变的。未来，我国应将稀土产业政策的重点转向完善法律法规，加强行业协会职能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，一方面鼓励国内企业增加科技研发投入力度，提升稀土行业发展的质量和效益，另一方面支持组建企业集团，提升产业集中度，增强我国在国际稀土市场上的定价权和话语权。

（一）建立健全法律和标准体系

尽快研究制定或修订完善稀土管理法律法规和环境保护标准，建立资源有偿使用制度，提高资源税、环境税，将生态环境破坏成本纳入稀土企业生产成本。严格执行矿产资源法、海关法等有关法律法规的规定，依法打击各类违法违规行为，依法加强对稀土的勘查开采、冶炼加工、进出口等环节的管理，严厉打击稀土走私和破坏环境行为。

（二）加快转变稀土行业发展方式

针对我国稀土行业上游强、中游良、下游弱，加工深度不足、后端应用滞后的发展特点。积极促进稀土产业结构调整，严格控制开采和冶炼分离能力，大力发展稀土新材料及应用产业。加大对稀土应用研发的支持力度，通过实施组织实施基础性、前沿性、战略性科研项目，推动稀土产业转型升级。

（三）组建大型稀土企业集团

进一步实施稀土企业整合，支持大企业通过联合、兼并、重组等方式提高行业集中度，改变稀土企业小散乱的现象，大幅度减少稀土开采和冶炼分离企业数量，削减稀土产业链低端过升高产能。同步推进稀土资源开发整合，严格稀土矿业权管理，在继续暂停受理新的稀土勘查、开采登记申请的同时，严格控制现有开采矿山扩大产能。

（四）完善稀土交易机制

改革稀土产品价格形成机制，加大政策调控力度，逐步实现稀土价值和价格的统一。鼓励稀土交易所创新丰富交易模式，吸引更多的交易主体进行场内交易。同时，尽快促成稀土行业协会建立定价机制，设立价格协商机构，定期发布价格信息和适时调整价格升降指导。

（五）建立稀土战略储备体系

按照国家储备与企业储备、实物储备和资源储备相结合的方式，建立稀土战略储备。统筹规划南方离子型稀土和北方轻稀土资源的开采，对列入国家储备的资源地进行重点监管和保护。鼓励国内企业在国外获取重要稀土资源矿区的采矿权、采矿投资的资源收益分配权，并根据国际市场的变动和经济周期，探索将部分国家外汇储备转化为稀土等战略资源储备。

（作者单位：国家发展改革委外经所）