煤炭行业改革脱困的相关建议

周健奇

煤炭行业自2012年以来经济效益大幅下滑，煤炭企业普遍陷入困境，同时在调整和转型中又面临多方面障碍。2014年全国煤炭行业亏损面高达70%。以山西省为例，全省煤炭产销量增速显著放缓，企业盈利大幅下降，多数煤矿出现亏损。煤炭是山西经济社会发展的根基，行业上缴税费占全省财政收入比重在30%—40%之间，118万从业人员加上家属的总人数占全省常驻人口的比重超过10%。煤炭行业如何顺利脱困对山西经济社会发展至关重要，对我国传统行业在新常态下转型升级也有重要的现实意义。

一、山西煤炭行业发展形势严峻

2014年，山西煤炭行业虽然总体保持盈利，但主要靠少数大型煤矿支撑，非煤业务多数亏损。整个行业实际已经陷入困境。

（一）受经济增速放缓影响，山西煤炭行业经济效益大幅下滑

2012年以来，我国煤炭供需格局发生了根本性转变。山西煤炭产量增速开始迅速、大幅下降，从之前的10%以上下滑至2013年的6.9%，在2014年1—10月继续降至2.1%，预计2015年的形势依然不容乐观。

行业经济效益出现大幅回落。2011年，山西煤炭行业销售收入增速约为45%，六大煤炭集团（山西省国资监管的六家煤炭企业大集团，分别是（简称）：同煤集团、焦煤集团、阳煤集团、潞安集团、晋煤集团、晋能集团）利润合计261.92亿元。2012年，全行业的销售收入增速虽然没有显著下降，但利润降幅明显，六大煤炭集团的利润总和下滑至159.91亿元。自2013年起，全行业销售收入和利润开始双降。2014年1—10月，六大集团原煤年产量均超过5000万吨，产量合计46173.7万吨，占全省煤炭行业总产量的比重为57.9%，占全国煤炭行业总产量的比重为14.61%，销售收入增速仅为0.9%;利润为13亿元，同比下降92.9%;六大煤炭集团的利润合计不足25亿元，降幅接近60%。

企业资产负债高企，资金压力不断加重。2014年六大煤炭集团资产合计约11971亿元，各家企业资产负债率高达80%以上，合计总资产回报率仅有0.2%。山西煤炭行业在经营形势严峻时期进入了银行贷款还本付息的高峰期，如晋能集团2014年的财务费用达到了75亿元。今后企业间接融资的难度无疑会加大。煤企转型升级的资金压力将进一步加重。

（二）业务的结构性问题非常突出，多数煤矿亏损，多数非煤业务亏损

六大煤炭集团中，多数煤矿出现亏损。如同煤集团，只有两个煤矿盈利，盈利矿产量仅占集团总产量的10%;阳煤集团，亏损煤矿超过半数，集团超过70%的利润来自于少数大矿。另外，山西煤企基本实现了业务多元化发展，但非煤业务大多成为了企业包袱，有些集团的非煤业务甚至全面亏损。如焦煤集团，五大非煤业务只有物流贸易盈利;潞安集团八个主要非煤业务中只有两个盈利，具体见表1。

二、企业转型存在多方面的制约

山西煤炭企业积极探索转型发展之路，但面临多方面的制约，主要包括以下几点：

（一）沉重社会负担加重企业的成本劣势

山西煤炭资源储量丰富、质量优良，但山西煤炭行业开采年限长、地质条件复杂，国有煤企员工人数众多，吨煤成本相对较高。例如六大煤炭集团的吨煤成本最低也要270—280元/吨，远高于陕北、鄂尔多斯等地区的150元/吨左右的水平。

山西煤企承担了大量的社会负担，主要包括企业办社会支出、行政性任务支出、公益性支出等。表2列举了六大煤炭集团承担的部分社会负担。这些社会负担加重了山西煤炭的成本劣势，侵占了企业利润。以2013年为例，企业社会负担支出远远超出企业利润总额，具体见表2。

（二）煤炭业务“退”“进”都存在制度障碍

煤炭企业在业务调整中存在障碍，企业难以通过退老矿、育新矿实现“新老交替”，结构性困局难以破解。

国资退出机制不完善，低效煤矿难以退出。一是煤矿破产涉及国资注销和评估，操作层面制度不完善，实施周期长、难度大;二是破产成本高，企业难以独立负担，宁愿长期“失血”也不愿意一次性解决;三是即使实施煤矿破产，由于地方财力不足，后续社会负担依然由煤企负担，企业感觉“破”与“不破”都很难。

行政审批手续繁杂，已成为企业利润主体的高效矿井资源难以接续。审批事项包括采矿许可、土地、环保等诸多事项，横向涉及发展改革、环保、国土、煤炭、安监、地质、水利、工商、税务等多部门，纵向涉及国家、省、市、县、乡各个层级，周期长、程序繁杂，企业难以依托高效矿井接续企业发展。

（三）以煤为基的多元业务发展受电力垄断体制制约

山西煤企立足资源优势，走的是“以煤为基，多元化发展，实现煤炭资源高效综合利用”的发展道路，将煤炭资源“吃干榨净”，既提高了资源的就地转化率和利用率，也减少了项目对环境的破坏。在这种煤炭综合利用发展模式中，发电是必不可少的中间环节。发电既是煤炭综合利用和提高附加值的重要业务，又是其它综合利用业务发展的重要基础。

当前的电力垄断体制制约了煤炭资源的综合开发利用。煤企的公用发电机组不能直接为业务组合中的循环综合利用项目供电，企业必须以较低价格上网，以高价格买回，导致相互配套发展的业务组合无法实现整体盈利。如阳煤集团坑口电站2014年度电成本0.29元，上网电价每度0.3392元，循环项目回购电价为每度0.5036元。这“一上一回”，循环综合利用项目每用一度电就要亏损0.4544元。此外，由于电网分配的发电量指标不足，多数煤炭企业发电机组利用小时数都比较低，如阳煤集团发电机组2014年有7个月停机。

（四）煤炭流通环节发展滞后成为山西煤企参与市场竞争的短板

在“黄金十年”期，煤炭供不应求，山西对流通环节实行了“名为市场化，实为行政性”的管理体制，其本质就是加强行政性的管理。山西煤炭流通体制改革起步较早，1983年成立了全国最大的煤炭经销企业煤炭运销总公司（晋能集团前身）;1993年成立了全国第一家煤炭交易中心太原煤炭交易市场（中国太原煤炭交易中心前身）。但山西并没有扎实推进煤炭流通市场化改革。晋能集团成为了山西煤炭公路外运的垄断者，交易中心以山西省政府直属正厅级事业单位的身份垄断了所有经铁路外运的煤炭交易。

运输和交易是煤炭流通环节的两大基础领域。山西煤炭流通环节在行政化管理主导下，难以有效发挥生产与消费之间的桥梁和润滑作用。山西煤企也因此缺少流通环节的服务支撑，不能与消费市场很好地衔接，导致山西煤炭的资源价值得不到充分体现，行业发展受市场波动影响较大。

在煤炭供不应求时期，流通环节的主要任务是将开采的煤炭外运出省，因此问题并不突出。但煤炭市场供需格局改变之后，流通不畅的问题开始凸显。煤企需要转变以前的“挖煤不愁卖”理念，走“精益供应”之路，更好地服务客户，提高市场占有率。目前，虽然山西煤炭流通环节管理体制改革已全面启动（2014年11月，《山西省煤炭焦炭公路销售体制改革方案》正式发布，晋能集团从当年12月1日起不再代政府行使相关权力。煤炭交易中心的业务模式也面临着重大变革），但“业务行政化、资源碎片化”的现状依然存在，阻碍了煤企提供精益化服务的创新，不能提升产品附加值和企业竞争力。

（五）行政合并形成的企业集团未实现有效整合

六大煤炭集团都是经行政合并而成（山西的重组可以分为两类：一是几个集团合并成立新公司，如焦煤集团、晋能集团;二是将多个实体资产划入某个实体集团，如同煤集团、阳煤集团、潞安集团、晋煤集团）的特大型企业集团，规模上进入了世界500强行列。但是，“大而不强”特征明显，例如业务结构不合理，大量亏损业务和无效投资不能进行调整和清理;集团管控不到位，管理部门缺位和越位并存，各业务部门缺乏有效的激励约束机制;富余人员多，没有得到合理安置和利用;人力资源结构不合理，低技能员工和普通管理人员过多，需要安排的领导人员较多，技术和管理人才不足。

企业整合滞后的根源是国有企业改革不到位。一方面，国有资产管理体制不合理，无法对企业形成外在强约束。另一方面，企业改革需要解决大量历史包袱和多年累积的矛盾，政府部门没有提供全面的支持，企业管理层不敢轻举妄动，以免造成不良社会影响。

三、促进煤炭行业改革脱困的建议

企业积极主动调整和转型是煤炭行业脱困的基础。建议政府有关部门从煤企实际问题出发，尽快解开束缚企业“手脚”的“制度绳索”和卸除企业不合理负担，为企业发展创造条件。

（一）减轻煤企社会负担

我国煤企不仅面临国内供大于求的压力，还面临国外低成本煤炭的竞争。行业脱困首先要从建立政企合作机制着手，解决社会负担沉重的问题。一是以煤炭行业为试点，清理各级政府的各种不合理收费和摊派;二是分离企业办社会职能，由省级政府出台明确的政策，确保本省煤企的办社会职能真正交由地方管理;三是借鉴淮南的成功经验，充分考虑各地政府的财力，由省、市政府部门和煤企共同出资设立专项基金，持续对接受企业办社会职能的地方和人员分流安置提供补助;四是可对企业承担的社会职能中具有经营性质的业务实施股权多元化，引入专业化的合作者参与或主导业务经营和管理，建立市场化机制，但职工仍以原有人员为主。

（二）推动体制改革，退出低效矿井、发展煤基产业园

山西煤炭行业的业务结构性问题具有普遍性，解决问题的关键在于通过推动体制改革，实现“有退有扩”，以“退”精干煤业，以“扩”调整结构。

首先，要退出低效矿井。与大范围控制产能相比，促进低效矿井退出更具公平性和长期性。一是由省级政府针对具有资源不足、盈利能力不强、开采条件不好等特征的低效矿井出台退出政策，退出政策以关闭破产为主;二是积极争取中央财政支持，设立专项退出基金对人员安置以及社保基金缺口提供补贴;三是以低效矿井退出为契机进一步提高煤炭产业集中度。

其次，要扩展高效业务。煤炭行业脱困必须打通煤企关键业务发展的瓶颈，建议以发展煤基产业园区为重点，加速相关改革进程，扩展高效业务。一是支持以千万吨级高效矿井为核心的煤基产业园区，实现“三提高”和“一优化”，即提高市场抵御能力、提高低热值煤资源价值、提高非煤业务盈利能力和优化业务结构;二是支持的重点是已建或在建项目，原则上不再批准建设新矿井;三是国家层面应进一步简化审批程序，将部分权力下放，采取园区用地、用水、环保等内容一体化审批和综合利用项目一体化审批模式，现时审结，保障煤基产业园区发展的资源接续;四是由省政府出面协调国家有关单位，在煤基产业园放开煤企发展自备电厂的限制，或争取在山西开展大用户直供电，促进园区内企业业务的一体化发展。

（三）建立高水平的现代煤炭流通体系

立足于当前运输和交易环节的去行政化改革，建立高水平的现代煤炭流通体系。山西省政府的工作重点，建议：一是推动太原煤炭交易中心回归市场主体地位，逐步实现完全市场化，面向市场需求完善基于交易的信息平台，通过战略合作参与建设基于物流的园区平台，通过上述两大平台的对接互动，以商流服务带动全省煤炭物流服务升级，并依托商流和物流提升信息流服务，进而带动金融服务;二是在省内煤炭流转的关键节点布局煤炭综合物流园区，吸引高水平的物流服务企业入驻，构建现代化的煤炭物流网络;三是依托煤炭交易中心建立全省煤炭信息网络体系，依托综合物流园区建立省煤炭储配体系，通过两大体系及时掌握全省煤炭市场信息。

（四）加快国有企业改革，提升大型煤炭集团的竞争力

依照国家提出的国企改革思路，加快大型煤炭集团的改革。主要措施包括：加快国资管理体制改革，既要落实出资人职责，又要减少行政性干预，增强企业活力;积极推进混合所有制，通过股权改革改进企业治理;积极实施“三项制度”改革，真正实现“干部能上能下、薪酬能升能降、员工能进能出”;推动国企干部体制改革，实行职业经理人制度，完善薪酬制度。以体制改革带动管理改革，包括完善集团管控体制，改进企业管理流程，加快集团业务调整，实现资源有效整合等等。

（作者单位：国务院发展研究中心。袁东明、马淑萍、许召元参与调研和讨论）