享受权益比较下农民工落户城镇意愿研究

李敏 卢同郦

新生代农民工问题和中国经济转型的关键问题是联系在一起的。我们从2009年3月开始，对湖北农民工落户城镇的情况进行了抽样调查。调查发现，虽然农民工落户城镇取得了一定的成效，但离政策设计者的初衷和农民工的期望都还存在较大差距。很多农民工虽然生活在城市，但由于享受权益的差异，对是否拥有城镇户口态度不一，出现了农民工“想进大中城市进不来，能进中小城镇却不愿进”同时并存的现象。由此可见，农民工变市民关键不在于户口，而是同等待遇;户口背后享受权益的内容，才是影响农民工落户城镇意愿的真正动因。“十二五”规划提出，要稳步推进农业转移人口转为城镇居民，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。如何让农民工在进城落户的过程中，真正享受与城镇居民同等的权益，是稳妥推进城镇化的重大课题。

一、农民工落户城镇政策执行情况和城乡户籍权益差异分析

早在2008年，湖北就按照国务院《关于解决农民工问题的若干意见》精神，实施了以放宽城镇落户条件为主要内容的“迎接新市民”工程。2009年3月开始我们选取武汉市东西湖区、黄石市、潜江市和赤壁市、洪湖市，分别作为省城、地级市、省直管市和县级市的样本，采取召开座谈会、随机走访、问卷调查、网上调查等多种方法，获得有效问卷2330份，其中：男性1610人，女性720人;40岁以下 1910人，40岁以上420人;文化程度高中以下1220人，高中（含）以上1110人;未婚920人，已婚1410人;家有农村承包地1320人，无承包地1010人;打工1820人，个体户和私营业主510人，调查样本以新生代农民工为主，基本上涵括了进城农民工的各类人员。调研得到的基本印象：一是农民工落户城镇已经启动但仍然任重道远。目前，湖北已有42.8万农民工在就业地落户成为新市民，但与1000多万庞大的农民工群体相比，进城落户的新市民不到农民工总数的5%，即使与省内务工的340万人数相比，也仅占12.5%。二是农民工有无城镇户口，享受的权益有较大差距。同样在城镇工作、生活，已经落户城镇的农民工基本享受到了与当地城镇居民同等的权益，但更多没有城镇户口的农民工，则难以享受同等权益。调查表明，城乡相比，有落户城镇意愿的农民工占70%以上，新生代农民工几乎达100%。不同城镇相比，农民工落户城市意愿与城市规模大小成正比，很多农民工“想进大中城市进不来，能进中小城镇却不愿进”。

（一）城乡户籍之间的权益差别

城乡户籍的差异，主要是权益的差异。附加在户口上的有就业、住房、教育、医疗、社保、卫生、土地、参军、消费、融资等诸多权益。目前城镇和农村户口的权益各不相同，城镇户口有些权益优于农村户口，农村户口有些权益优于城镇户口，总的来说，城镇户口权益大于农村户口。由于经济实力的不同，提供公共服务的差异，户口权益随着城市级别的提高而增加（乡镇、县城、地级市、省城逐级增加）。湖北省城乡户口主要权益的差距见表1、表2。

由表1可以看到，城镇户口享受权益优于农村户口的12个项目主要权益。尤其在子女免费义务教育、住房、医疗等重要方面，农村户口无法享受与城镇户口同等的享受权益，差距较大，形成影响农民工融入城市的巨大障碍。虽然农村户口也有优于城镇户口的权益，但项目少于城镇户口享受权益优于农村户口的权益。

由表2可以看到农村户口优于城镇户口的权益有8项。

1、农民工落户城镇后享有的权益

湖北“迎接新市民工程”规定，凡是符合落户条件的农村劳动者，由本人提出申请并提供合法固定住所的有效证明及县以上劳动保障部门的就业证明，经县级公安机关审核批准，即可在就业所在地申办本人、配偶、未成年子女和无独立经济收入的子女迁移落户手续，并享受与城镇居民相同的就业和社会保障政策。

（1）享受与城镇居民相同的就业和社会保障。

与用人单位签订劳动合同的新市民，按照规定纳入城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保障范围。灵活就业的新市民，则按照城镇灵活就业人员参保办法参加各项社会保险。

（2）子女享受平等接受义务教育的权利。

按照“就地就近”原则，将新市民子女义务教育纳入城镇教育发展规划，列入教育经费预算。城镇公办学校对新市民子女与当地学生同等对待，不加收任何费用。

（3）多渠道解决居住问题。

把新市民的居住问题纳入城镇住宅建设发展规划，加大政府廉租房和经济适用房建设力度;将新市民纳入城镇居民住房保障范围，用人单位和个人按规定缴存住房公积金。

2、没有城镇户口的农民工权益状况

（1）劳动合同签订率低

签订劳动合同是保障农民工权益的前提和基础。劳动合同签订率的高低，主要取决于企业规模的大小，也与行业和政府监管力度有关。大企业比小企业签得多，制造业比服务行业签得多，政府管得严的地方比管得松的地方签得多。问卷调查1610人中，签订合同期限1年的220人，2年的120人，3年及以上的710人，三者占总数的65%;未签合同的560人，占35%。很多农民工反映，目前很多劳动合同是企业为了应付劳动部门的检查签订的，企业随意违反合同甚至中止合同的情况很普通，劳动合同还不能很好地保护他们的权益。

（2）劳动收入和待遇偏低

调查的2330名农民工，月收入超过1800元的640人，1000—1800元的930人，600—1000元的680人，600元以下的80人。有的企业招工时承诺包吃包住，但实际伙食标准低，住宿条件简陋，文化生活单调;有的企业甚至随意克扣、拖欠农民工工资，对法律规定的福利、休假期间的加班工资都不能兑现。

（3）养老保险缴纳率低

问卷调查的2330人中，办理养老保险的只有1090人，占47%。养老保险办理率低有多种原因，有的因企业为降低成本不愿意办;有的农民工因目前养老保险无法转移续接不愿办;部分青年农民工认为缴纳保险费时间太长、得不偿失不愿办;有的农民工家庭负担重，没有多余的钱交养老保险。

（4）医疗保险有名无实

农民工基本都在家乡参加了农村新型合作医疗保险，但对常年在外的农民工来说，新农合有名无实，主要是新农合对就诊医院的限制太严。根据现行规定，新农合主要用于大病住院统筹，只有少数地方试行了门诊统筹。看病原则上要求在本县乡镇卫生院和县级医院就诊，且报销比例不同，在本乡镇卫生院可报销70%—80%，在本县城医院只能报30%，到市、省级医院就诊则基本上不能报销，在外省看病更不能报销。这些规定，使我省在省外、县外务工的730多万农民工基本无法享受新农合的实惠。

（5）与城镇保障性住房无缘

目前保障性住房是农民工最缺失的权益。问卷调查的2330人中，租房住1150人，住集体宿舍590人，住自家房370人（含早出晚归回农村住）。现有政策规定：经济适用房和廉租房都只面向现有城镇户口的低收入住房困难家庭，农民工不属于保障对象。现行的住房公积金制度虽然没有把农民工排除在外，但由于在单位缴纳、转移接续、提取使用等环节都存在诸多问题而难于推行，调查的农民工没有一个人享受了住房公积金。企业集资建房政策也将农民工排斥在外。

（6）留守子女受教育两头牵挂

到2010年底，全省农民工随迁子女接受城镇义务教育人数累计达30.1万人，其中在公办学校就读的占83.8%。但仍然有些地方对农民工子女进入公办学校设置了“入学门槛”，规定了各种不同名目的限制条件，需要凭“五证”（暂住证、劳动用工合同或工商营业执照、房屋产权证或一年以上租房协议、原籍开具的无监护人证明、养老保险）办理农民工子女入学手续。农民工子女享受城镇优质教育资源的机会不多，对于城市的“好”学校，多数农民工子女可望不可及。

（7）社会救助排斥农民工

现行的城镇社会救助制度只覆盖城镇户籍人口，将农民工排除在外。城市出台的最低生活保障、失业保障、医疗救助、生活救助、残疾人救助等制度，其享受对象都明确规定为“持有非农业户口的城市居民”，农民工无缘享受。各种专项救助条件较为苛刻，覆盖面很窄，几乎都是围绕城市最低生活保障制度开展的，通常只有生活标准在城市最低保障线下的城镇家庭才能享受，与农民工无缘。

农民工作为一个特殊的群体，在城乡之间游走和迁徙，一到危难时刻，企业又是减薪又是裁员，加上缺少社会救助，因此，很多农民工心里非常缺少归属感。40岁以上的老农民工，对城市存在着较严重的心理隔阂，多数希望叶落归根，年老后回到农村安度晚年。新生代农民工则普遍希望能在大城市扎根，只有在大城市呆不下去，才回中小城镇。多数新生代农民工反映，由于没有城市户口，内心深处仍然认为在城市生活处于一种“镶嵌式”状态，存在“心理孤岛”现象。

二、农民工在大中城市落户的主要障碍及不愿落户中小城镇的原因分析

（一）农民工“想进大中城市进不来”的主要障碍

越是大城市，对农民工的吸引力越大，但同时进入障碍也越大。

1、显性障碍——苛刻的“合法固定住所”条件

具有“合法固定住所、相对稳定的职业或合法生活来源”，是湖北农民工落户城镇的准入门槛，这个门槛对防止大量贫困人员涌入城镇有其必要性。但多数地方将具有“合法固定住所”限定为具有两证（土地证、房产证）齐全的商品房，则阻挡了农民工落户城镇的步伐。大中城市房价高，农民工买不起。受调查农民工95%在城市没有购买住房，高额的房价成了他们落户城市的“拦路虎”。目前，湖北除县城及中心镇对农民工购房入户没有附加条件外，地级市和武汉市买房落户还有面积或金额的附加条件。如黄石市规定购买商品房面积必须人均超过20平方米才能申请落户;武汉市规定落户中心城区的购房面积必须超过100平方米或者金额超过50万元，落户远城区的购房面积必须超过90平方米或金额超过30万元。

2、隐性障碍——部分行政管理部门的消极作为

一些城市行政管理部门对农民工存在“经济吸纳，社会拒入”的观念，认为城市资源紧缺，承载能力有限，农民工来“乐业”可以，要“安居”却不行。各地主要担心农民工落户城市带来三个方面压力，即计划生育管理、社会治安综合治理和子女入学，因此对接受农民工落户城镇不积极，不主动。

（二）农民工“能进中小城镇不愿进”的原因

1、土地是农民工最不愿放弃的最后保障

在农村有一块承包地，可以保障最低的生活。无论是老一代农民工，还是新生代农民工，土地对他们仍然有强大的吸引力。对户口迁入城镇是否愿意交回承包地的调查显示，1720人中有1010人不愿交回。在新生代农民工座谈会上，40人面对是要农村土地，还是要城市户口的选择，超过半数表示要农村土地，可见新生代农民工同样看重农村承包地的权益。

2、惠农政策的强大吸引力

2006年我国全面免除了农业税，当前国家对农民农业的补贴金额越来越大，农村享受的各项优惠政策也越来越多。新农合制度的实施，缓解了农民看病难、看病贵的问题。新农保的试点推广，很多农民更是翘首以盼。赤壁市提供的一个数字令人深思：2006年以来，赤壁市的农村户籍人口一直稳定在30万左右，但到了2009年，农村人口却达到了35万。这5万人口是如何多出来的？答案是城镇居民向农村回流。有些农村人前几年花钱买了城镇户口，现在年龄大又没有稳定工作，觉得现在农村政策比城市更实惠，又想方设法把户口迁回农村。

3、生育、亲情等因素的影响

几千年遗留下来的生育观念不可能一朝一夕改变，农村家庭生二胎是普遍现象，这对渴望有男孩的农民有极大的吸引力。再就是亲情友情乡情难以割舍。特别是老一代农民工，由于文化程度不高，从相对贫困的农村进入相对富裕的城市，面对一个完全陌生的环境，长期不能融入，而且大部分人从事高强度工作，缺乏社交生活，他们想得最多的是回乡与家人团聚，与亲朋好友走动，城镇户籍对他们没有多少吸引力。

三、稳妥推进农民工落户城镇的政策建议

2012年，湖北城镇化建设步伐加快，城镇化率达到53.5%，城镇化率高于全国平均水平0.93个百分点。从世界一般发展规律看，一个地区城镇化率达到50%，就进入了城镇化发展的快速时期。随着城镇化率的提高，必然吸引更多的农民工进城，农民工逐步市民化，也必将促进城镇化的发展。让更多的农民工融入城市，解决户口只是一个过程，更重要的是推进公共产品和公共服务均等化，让所有人能享受同等的权益，真正实现城乡统筹，城乡一体发展。

（一）因地制宜制定农民工的住房政策，实现住房融入

对县城和小城镇，重点实施“城中村”、“镇中村”改造，设立专项启动资金，结合“迁村腾地”，实施农村宅基地与城镇商品房面积的1：1互换。对大中城市，要充分发挥政府、企业、个人的力量，共同解决农民工住房问题。首先，各级政府要将农民工纳入住房建设规划，加大经济适用房和廉租房建设力度，使农民工也能逐步享受经济适用房和廉租房;其次，可以制定“先租后买”的住房政策，试行政府和农民工“共有产权房”，3—5年内农民工分期购买。第三，鼓励劳动密集型企业建设符合安全标准的农民工宿舍。采取政府出地、减免税费、企业出资的办法建设农民工公寓。

（二）尽早实现农民工养老保险和医疗保险的转移接续，实现社会保障融入

一是尽快制定湖北省城镇农民工养老保险转移接续实施细则。二是积极探索建立新农合跨区域结算体系，实现医保“一卡通”。北京市羊坊店医院作为四川新农合定点医院，为川籍农民工打开医保跨省结算大门的“川京模式”;成都与广州签订两地外出务工人员的医保异地就医结算协议的“成都模式”;海南与多省签订建立基本医疗保险定点医疗机构互认制度协议的“海南模式”等，都可以作为参考。以尽快实行湖北新农合医保“一卡通”，建立覆盖全省的新农合结算体系。三是积极推进农民工的社会救助。推动《工伤保险条例》的落实，使农民工依法享有工伤保险待遇;同时逐步将符合条件的农民工纳入城镇基本生活救助范围。

（三）让农民工子女享有优质教育资源，实现公共服务融入

一是降低甚至取消农民工子女城镇入学门槛，农民工只要有租住房、有正常的工作和合法的收入，其子女应无条件就近入学。二是各城市的公办重点中心小学和初中，每年拿出10%—15%的指标，定向招收农民工子女，让农民工子女享受和城里学生同样的优质教育资源。三是加大城镇寄宿制学校的建设力度。加大硬、软件建设，改善办学条件，配备师资力量，为农民工子女受教育提供更好的学习和生活条件。

（四）降低农民工进城落户的门槛要求，实现就业融入

放弃把住房作为落户门槛的要求，改为按就业年限和贡献要素作为落户要求，借鉴上海市的“绿卡”制度，珠海市的“优秀农民工奖励城市户口”制度，佛山市的“积分制”等，多途径解决固定就业农民工落户城镇。

（五）妥善化解农民工在进城落户和保留土地承包权的两难选择，实现自主融入

“十二五”规划纲要特别强调：“充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益”。一方面要保障外出农民工的土地承包经营权。落实《农村土地承包法》关于“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”的规定。另一方面要多种形式做好农民工土地承包经营权流转工作。坚持依法、自愿、有偿的原则，可以实行委托代耕，也可以实行股份合作开展承包经营权流转，让农民工获得外出务工和土地承包的双重收益。

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〔本文系国家社科基金项目“我国新生代农民工收入状况与消费行为研究”（13BJY036）的阶段性成果之一〕

〔李敏，湖北经济学院教授。卢同郦，湖北省委财经办（农办）〕