海绵城市建设的顶层设计之路——以天津市海绵城市建设的探索经验为例

时间：2024-07-28

□文/高煜吴冬粤石林李晓雷

经过四十多年改革开放的高速发展，我国逐渐形成了一批大型城市甚至城市群，城市中的自然土壤本底逐渐被城市硬化本底取代，隔断了“水”的天然循环路径。城市内涝、热岛效应、河湖恶臭等各类“大城市病”的凸显，使人们意识到人对自然的主观改造必须充分尊重自然规律；尤其对于城市建设管理而言，亟须转变传统理念，走绿色可持续发展之路。2013 年12 月，***总书记在中央城镇化工作会议上，首次提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”的要求，以减少城市开发建设对生态环境的影响，主动寻找人与自然和谐相处的新型城市发展模式。2016 年4 月，天津市入选由国家财政部、住房和城乡建设部、水利部联合开展的第二批中央财政支持的国家海绵城市建设试点城市，自此天津市开启了探索海绵城市建设的实践之路。

城市的发展往往有着相似的规律，世界各国在城市化过程中，尤其是城市化的中后期基本都会出现水问题，谋求的解决办法也基本一致，无论是日本的雨水贮留渗透计划（Rainfall storage and infiltration）、英国的可持续排水系统 (SUDS)、美国的低影响开发城市（LID），还是澳大利亚的水敏感性城市设计(WSUD) ，与中国的海绵城市（Sponge City）在理念上基本一致，可以说“海绵城市”是具有国际语境的城市雨水管理理念的中国化表达[1]。

1 海绵城市的本质

海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。海绵城市强调雨水在源头渗透、滞留、调蓄、净化、回用，消减雨水峰值流量和外排总量，通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。

海绵城市的重点是“自然”的“发展方式”，是转变当前城市发展惯性思维和建设模式，寻求恢复自然本底的主动行为和愿景规划，恢复雨水在自然条件下的循环路径。从这个本源来说，海绵城市建设不仅仅是为了解决城市积水、水体黑臭、环境恶化等问题，更是要重新建立雨水与自然本底的天然联系，所以说一切恢复自然本底条件的行为都是在落实海绵城市理念。

2 天津市建设海绵城市的必要性

2.1 水生态问题

由于城市发展建设需要，天津市大量河湖、湿地、洼淀萎缩，水域面积率由新中国成立初期的27.3%降至11.5%，湿地和湖泊面积与20世纪50-60年代相比减少了80%[2]，水源涵养能力不足，生物多样性下降，天然湿地面积和斑块数量急剧减少，城市生态空间破碎化的趋势进一步显现，水生态问题日益严重。

2.2 水资源问题

天津市属于严重资源型缺水城市，2017年天津市人均水资源量为83.4 m3，仅为全国人均水资源占有量的1/25，是全国人均水资源量最少的省市[3]。天津市多年平均地表水开发率超过76%，远超40%的临界值[4]，虽然经引滦、引江等外调水缓解，但农业和生态仍缺水11.3 亿m3，深层承压水年均超采3 亿m3[2]。用水高度紧张，造成区域地下水超采严重，湿地萎缩，河道补水不足。

2.3 水环境问题

天津市主要河道中下游断面水质均为Ⅴ类及劣Ⅴ类，引滦水曾是全国大城市水质最好的水源之一，但随着上游及水库周边经济发展，污染源增多，引滦的水质也受到严重威胁。见图1。

图1 2017年天津市地表水水质监测状况

目前天津水环境问题十分严峻：一是由于高强度的土地开发导致水土流失严重，生态受到破坏，大量污染物进入水体，直接或间接加重了水环境污染；二是城市污水处理设施难以满足经济高速增长和人口快速增加的需求，城市污水直排进入河道，致使水体富营养化，变成黑臭水体；三是城郊结合部垃圾废弃物任意堆放，许多流域非法养殖，生活污水和屠宰废水随地表径流进入主要河道；四是天津海上溢油污染对海域环境的影响日渐加大，船舶污染对海域环境的影响日益明显。赤潮作为海水污染引起的一种海洋性灾害，在天津所处的渤海海域的发生有逐年增长势头。

2.4 水安全问题

天津地势低洼，地下水位极高，处于海河等主要入海河道下游，防汛排涝压力极大。海河作为中心城区主要排涝河道，也是天津市备用水源地，降雨时防涝排水压力和水源水质要求形成了直接矛盾。此外，随着城市热岛效应、雨岛效应不断增强，局地对流性降雨增多，降雨强度增大，城市内涝灾害加剧。天津每年都会遭遇大暴雨袭扰，形成积水点及积水片，多处地道及道路会因积水淹泡而交通管制，严重影响城市正常运行。见图2。

图2 天津市部分地区典型年内涝实景

2.5 水文化问题

天津是一座以水而兴的城市，存在很多水文化的“符号”，如码头和运河文化、湿地文化、多国文化、移民文化、妈祖文化等，因此天津也被称为“七十二沽”，“看七十二沽往来帆影，听一百八杵早晚钟声”等文辞佳句就这样流传开来。见图3。

图3 天津典型的“水文化”符号

但是，近年来由于水环境急剧恶化，水生态严重破坏，天津水文化的底蕴逐渐消退，水文化的传承存在断裂或消散的风险。

综上所述，天津市的涉水问题是一个错综复杂的问题集合体；期待通过构建立体化的海绵城市体系，统筹解决多类城市涉水问题，重塑城市水生态，补充城市水资源，改善城市水环境，强化城市水安全，复兴城市水文化。

3 天津市海绵城市建设的顶层设计探索

3.1 基础——因地制宜确立建设思路

天津作为直辖市，开发强度高、人口密度大、建成区面积占比高，海绵城市建设要从一开始就把海绵城市全域管控作为基本思路，构建起“全域管控—系统构建—分区治理—试点先行”的建设模式。见图4。

图4 天津市海绵城市建设的基本思路

3.1.1 全域管控

天津市没有将海绵城市相关要求局限于试点区范围，而是扩大到全市域范围，所有开发建设项目都通过规划建设管控制度落实海绵城市要求，通过划定生态红线，逐步建立起“山、水、林、田、湖、海”生态空间管制格局，统筹空间资源，构建全域尺度海绵体，打破海绵城市建设就是铺设渗透地砖、植草沟及蓄水罐的认识误区。

3.1.2 系统构建

海绵城市必须进行系统化建设，统筹考虑灰色和绿色基础设施，充分利用蓝绿交织的生态网络进行雨水的调蓄、净化和利用。天津市通过构建源头减排、过程控制、系统治理的海绵体系，发挥城市河湖水体、公园绿地、道路广场、地下空间等城市公共空间的效用，进行雨水径流整体设计，把传统的雨水“快排”模式转变为充分利用地形和公共空间的“滞蓄缓排”模式。

3.1.3 分区治理

考虑城市新区和老区的不同问题特征和建设条件，提出不同要求的分区治理思路，分别划分重点建设片区。新建地区以目标为导向，结合河湖水系、公园绿地、市政道路总体布局，构建区域大海绵骨架，通过规划建设管控手段，严格按照海绵城市要求推进实施，坚决不添新账；老城区以问题为导向，通过海绵化改造解决老旧小区内涝积水、管道混接、污水外溢等民生问题，提高居住环境品质，逐步消解旧账。

3.1.4 试点先行

新理念的落实需要在试验探索过程中积累经验、吸取教训，逐步推广。天津市划定解放南路和中新天津生态城两个具有不同特征的片区作为试点区，总面积39.5 km2，探索不同本底条件和发展阶段下的海绵城市建设模式。解放南路试点片区主要突出问题导向，重点探索城市旧区更新及工业区“退二进三”（二类工业向三类服务业转型）进程中的海绵城市建设方式；中新天津生态城片区主要突出目标导向，重点探索城市新区生长及高盐碱、高水位地区的海绵城市建设方式。两个试点片区选取建筑小区、城市道路、公园绿地、水生态修复等各种类型的项目，探索海绵城市建设，为全市推广积累经验。

3.2 核心——构建完善的机制制度体系

3.2.1 建立高效的工作机制

海绵城市是发展方式的变革，涉及既有组织模式和利益架构的变化，统筹协调难度很大。尤其是直辖市，因管理结构扁平化，涉及到的行业主管部门更多，难度更大，必须由政府主导，自上而下的开展工作。天津市共建立了两级海绵城市建设议事协调机构：一是成立市级海绵城市建设工作领导小组，分管副市长任组长，水务、规划、城市管理、发展改革等相关部门为成员单位，共同推进海绵城市建设；二是各区成立以分管副区长为组长的区级海绵城市建设工作领导小组，负责本区海绵城市建设推动工作。两级海绵城市建设工作领导小组分别代政府履行相关职能，建立起完善的协调推动机制。市海绵城市建设工作领导小组确定了联席会议、工作例会、信息报送等制度，落实各部门职责任务分工，健全完善工作制度，协调解决各类问题，稳步推动工作落实到位。见图5。

图5 两级海绵城市建设议事协调机构

3.2.2 搭建完整的制度架构

用制度约束各行业、各部门的整体动作，是行之有效的方式，也是政府发挥职能的重要手段。一是建立工程建设领域全过程管控制度，针对工程立项、方案设计、图纸审查、竣工验收等各环节，出台多项规章制度，涉及规划、建设的全过程管控，规定新建、改造项目严格落实海绵城市要求，海绵城市专篇与主体工程施工图设计文件同步审查并纳入竣工验收，确保海绵城市理念落实到位。二是建立运营养管制度，针对绿地、道路、排水等不同海绵型设施，各行业主管部门分别制定出台运营养管制度，规范海绵设施的运营养护工作，确保建成后长期有效发挥海绵功能。三是建立激励引导制度，为有效吸引社会各方参与，在推广合作、资金管理、创新鼓励等方面出台系列文件，为海绵城市的多方参与建设提供保障。解放南路试点区建设采用PPP模式，打造海绵城市建设领域政府和社会资本的合作样板。见图6。

图6 天津市海绵城市的制度体系

3.2.3 引领规划设计行业落实理念是关键

一是严格落实“规划先行”要求。以规划为约束引领，天津市在2016 年海绵城市建设之初就组织编制了《天津市海绵城市建设专项规划》并结合控规优化进行动态调整，更新管控单元分区和指标，同步纳入国土空间规划、排水专项规划等内容，形成完整的规划体系。同时，为确保规划落地，各区结合自身特点分类编制了区级海绵城市专项规划和实施方案，划定不少于25%建成区面积为重点建设区域，进行系统建设。见图7。

图7 天津市海绵城市规划体系

二是建立完善的标准规程体系。海绵城市建设是一项技术性很强的工作，必须变改传统设计理念，因此建立、调整、补充技术标准规范体系是把控源头方案的重要手段。天津市在规划设计、施工验收、设施运营养护等方面出台了超过10部地方标准技术规程，参与国家标准、行业标准、京津冀区域协同工程建设标准超过30部、搭建起了完善的海绵城市标准规程体系。见图8。

图8 海绵城市标准规程体系

3.2.4 目标——推进全社会共建共享

海绵城市是理念不是工程，需要深入人心才能唤起各方的重视。一方面充分利用已建成的海绵城市样板项目，让群众切身感受海绵城市的效果，增强认同感，促进各区、各单位观摩互学。二是加大海绵城市宣传力度，通过地铁公益宣传片、建立城市展馆、设立学生教育基地等方式，对海绵城市建设进行系统展示推广，提升公众对海绵城市建设的关注度。三是在行业领军刊物刊发系列文章，编印系列书籍，系统宣传建设实践，引导行业发展潮流。四是推动地方海绵城市建设产业技术创新联盟发展壮大，推进“十三·五”国家水专项课题、地方技术课题研究，汇聚各方“财智”，做到“产学研”融合，开展技术创新、产业发展等方面的攻关探索。通过政府发挥的引领作用，带动全社会共同参与到海绵城市的建设管理中，形成共同建设、共同享有的社会认同感和统一行动准则。见图9。

图9 天津推动海绵城市共建共享