天津海绵城市规划建设中若干问题的思考

时间：2024-07-28

□文/张中秀李晓雷

海绵城市是统筹解决城市水资源、水安全、水环境、水生态问题的有效措施[1]。目前，我国正处在城市化快速发展的阶段，通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，是贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念、建设生态文明的重要途径之一。

天津作为国家第二批海绵城市建设试点城市，近年来在海绵城市建设中开展了大量的探索和实践，其经验可为其他类似大中城市借鉴。

1 海绵城市规划建设的重点要求

2015 年，国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》文件，提出了全国范围内海绵城市建设的工作目标、规划引领、统筹建设、完善政策、组织落实等总体要求。2015 年和2016 年我国先后确定了两批共30个城市作为海绵城市建设试点，试点区面积超过600 km2，近三年直接带动投资约4 000亿元，期望获得可复制可推广的模式，进而在全国推进和落地[2]。见表1和表2。

表1 第一批海绵城市建设试点城市

表2 第二批海绵城市建设试点城市

续表2

通过三年来试点城市建设的实践、经验的探索，总体来看当前海绵城市规划建设的重点应包括以下几个方面。

1）科学编制面向实施的海绵城市专项规划，做好顶层设计。住建部印发的《海绵城市专项规划编制暂行规定》提出了海绵城市专项规划编制的主要内容，包括建设条件评价、建设目标和具体指标、总体思路、分区指引、管控要求、近期建设重点、实施保障措施等。在实际编制中，既要有宏观统筹的系统思维，也要有定量、定性的数据分析，工作重点应落实在合理划定汇水分区和管控分区、科学运用模型和确定管控指标以及提出系统化解决方案和实施计划[1]。

2）发挥示范区和示范项目的引导作用，推广本地化海绵城市建设模式。试点区的海绵城市建设能够对样板项目示范、设施本地化、制度和标准规范应用、运营维护机制建立、融资方式创新等起到良好的先行先试和宣传推广作用。在试点区内，应以目标导向和问题导向为出发点，科学编制系统方案、安排实施计划，鼓励各类创新规划设计方法、施工技术、创新技术产品的应用，确保较高的项目品质、连片显示度和群众满意度，待经验成熟后及时总结宣传、有效推开。

3）完善海绵城市规划建设相关政策，建立长效、全过程管控制度。海绵城市建设尚处于起步阶段，只有不断完善相关法规制度，才能保障其持续有效推进和发展理念形成；可通过各级人大立法或颁布人民政府条例，在现有法律法规中补充海绵城市建设相关内容；通过对规划建设管理制度的完善，将“项目立项”、“两证一书”、“施工图审查”、“竣工验收”、“运行养管”等各个环节、全过程中纳入海绵城市建设要求，同时建立相应的责任落实与考核机制，使海绵城市建设工作常态化。

4）建立适宜本地的标准规范，为海绵城市建设提供技术支撑。为规范海绵城市建设，国家先后发布了《海绵城市建设技术指南》、《海绵城市建设评价标准》、《城镇内涝防治技术规范》、《城镇雨水调蓄工程技术规范》、《建筑与小区雨水控制及利用工程技术规范》等相关规范性文件和标准规范；但由于我国幅员辽阔，各地的水文气象、土壤地质等情况差异较大，因此需要各地区出台适合本地特点的标准体系，包括工程规划、设计、施工的标准规范、标准图集以及验收备案、养管维护、建设效果评价的技术规程等。

2 天津市海绵城市建设实践与思考

天津是海河水系的入海口，多年平均降水量为511.4 mm，在水系统方面存在资源性缺水严重、部分城区内涝、水环境质量普遍较差等问题。在海绵城市建设基本条件方面，天津市存在“三高一低”的特点，即夏季降雨强度高、浅层地下水位高、土壤盐渍化程度高，土壤渗透系数低。这些实际上也是北方滨海地区大中城市普遍存在的共性问题[3～4]。

近年来，天津市在海绵城市专项规划编制、试点区建设、标准规范制定、制度完善、组织实施等方面开展了大量工作，同时推进中也面临一些困难、不足和问题，以下分别做分析和说明，可供其他类似地区参考。

2.1 专项规划编制

海绵城市是一项系统工程，需要先规划后建设，充分发挥规划的控制和引领作用[5]。专项规划是海绵城市建设的重要依据，编制过程中应特别重视汇水分区和管控分区的合理划定，科学运用模型和确定管控指标，提出系统化解决方案和实施计划。

《天津市海绵城市建设专项规划(2016—2030 年)》确定了全市海绵城市规划建设的关键控制指标：到2030 年，年径流总量控制率达到75%以上，面源污染控制率达到65%以上，雨水资源利用率达到6%以上，城市热岛效应明显缓解。规划构建了完善的水安全、水资源、水环境、水生态工程体系；划定管控分区，对各建设目标及工程措施指标进行了分解落实。

目前，随着海绵城市建设工作的深入开展，该规划在老城区海绵建设措施、城市排涝系统优化、近期建设项目衔接、海绵建设效果评价等方面还存在一些不全面、不精确之处，未来随着天津市国土空间总体规划、天津市排水专项规划的修编，还要进行进一步的修编和完善。

2.2 制度建设

天津市政府出台了《关于推进海绵城市建设工作方案》，对海绵城市的规划建设管控机制进行了顶层设计。天津市住建委出台《关于加强海绵城市建设管理的通知》，明确了对全市范围内的建设项目在流程管理各环节落实海绵城市建设的要求。同时，天津市还印发了《海绵城市建设管理暂行办法》、《海绵城市建设考核指标分解与工作任务清单》、《海绵城市建设工作绩效考核办法》等文件，明确了各部门、各区县的主要任务和绩效考核机制。

通过各类制度文件和标准规范，明确了建设项目在土地出让、“两证一书”、施工图审查等各个环节的海绵建设指标：一般新建建筑与小区工程中，下凹式绿地率不低于50%，项目建设用地内人行道、广场、停车场等应采用透水铺装，透水铺装率≮70%，新建项目硬化地面中可渗透地面面积比应≮40%，项目硬化面积达1万m2及以上，硬化面积应配建有效容积≮30 m3/km2的雨水调蓄设施；一般新建道路与交通设施项目中，人行道应采用透水铺装，透水铺装率不应低于70%；界外处理部分绿地建设，绿地下凹率不低于50%。

目前，天津市制度建设方面存在的主要问题：一是全市层面的建设项目海绵城市竣工验收制度尚未正式出台，在规划建设管控最后的把关环节存在漏洞；二是运营养管政策还不完善，尚未正式出台，运行维护资金保障制度尚未建立；区域排水管理制度还没有正式建立，缺乏精细化管理，未来还需要进一步完善。

2.3 标准规范

为规范海绵城市建设，天津市先后出台了本地海绵城市建设技术导则、设施图集、施工图设计专篇要求以及《雨水径流量计算标准》、《盐碱地园林树木栽植技术规程》、《海绵城市园林设施管理工作导则》等标准规范。另外，《老旧小区海绵城市改造技术导则》、《公建海绵城市改造技术导则》、《海绵城市设施运行维护技术规程》也即将出台。

随着海绵城市建设工作的深入开展，项目实际设计、审查、施工、验收、运行等环节都积累了大量的经验，有需求也有条件对《天津市海绵城市建设技术导则》、《海绵城市设施标准设计图集》等规范进行修编，进一步科学地指导海绵建设的开展。同时，对于可能有径流污染风险的化工企业、危化品仓库、传染病医院、物流车场、汽车加油站等，应研究出台海绵城市建设负面清单。

2.4 示范项目建设

由于海绵城市建设属于新生事物，缺乏实际建设和运行的项目经验，在设计、产品、效果等领域都需要通过示范项目的带动和探索，形成可复制可推广的建设经验，为海绵城市建设在天津市范围内的推广提供技术参考。

第二新华中学是天津解放南路试点片区的首批示范项目，也是天津市首个采用海绵城市理念整体设计的学校。校园占地面积5.4万m2，采用了透水铺装、下凹式绿地、雨水花园、旱溪、环保雨水口、雨水调蓄池等多种海绵设施及相应监测系统，增强对雨水的滞蓄、净化和利用，实现了“源头减排、过程控制、末端调蓄”的雨水径流管理，年径流总量控制率达到78%。项目于2017 年5 月建成，曾承担了第十三届全运会村委会职能，运行效果良好，2018年8月正式移交并投入教学使用，现已成为各有关单位现场观摩和学习海绵城市的重要地点，为海绵城市建设在全市的推广提供了较好的实践案例。见图1。

图1 天津市第二新华中学海绵城市建设实景

解放南路试点片区内的世芳园、复兴门北里、河畔公寓等6 个老旧小区海绵城市试点改造工程，被列为2018年市政府建设的20项民心工程之一，共涉及居民1 030 户，总占地面积6.17 hm2。针对老旧小区普遍存在的积水、污水跑冒、雨污混接、路面破损、绿化缺失等问题，通过建设透水铺装、雨水花坛、雨水桶、植草沟、环保雨水口、生态停车位等海绵设施，减少雨水径流量，降低面源污染，提高雨水资源化利用，有效改善了居民的出行条件和居住环境。

以2018年7月23—24日为例，天津市区平均降水量达180 mm，多处地段出现严重积水，已完成海绵城市改造的世芳园、复兴门北里、河畔公寓等老旧小区基本不存在积水现象，让老百姓切身感受到了海绵城市建设的成效，而同在试点区内由于建设进度较慢而未完工或未开工的海绵城市建设项目，仍然存在着较为严重的积水问题。见图2。

图2 河畔公寓雨后半小时实景

在实践中也发现，单一项目海绵城市建设的作用主要在于强化源头削减作用，提高本项目的排水标准和能力，并不是直接解决大雨时城市内涝积水的办法。内涝问题的解决，首先还是要依靠大型行泄、调蓄设施和市政排水系统解决外部出路问题，否则即使建设海绵城市的地区仍然会面临内涝隐患。