流域生态补偿的政策框架研究

刘　通　陈龙桂

流域生态补偿是在区域合理分工条件下的用水权益让渡的利益均衡，在实施生态补偿时要考虑分工利益和让渡利益，这两者都受到社会平均利润率水平的影响，从而利益补偿是一个随着社会平均利润率变化而不断调整的过程。一方面，下游地区对流域上游地区提供的补偿标准与下游地区对水质和水量组合的偏好有关，偏好越强，补偿标准就越高；反之偏好越弱，补偿的标准就越低。下游地区的偏好与下游地区目标水量与实际水量的差距和目标水质与实际水质的差距有关，差距越大，偏好越强；差距越小偏好越弱。另一方面，流域生态补偿标准也与上游地区放弃部分用水权所产生的损失有关，损失越大，补偿的标准就越高。在制订流域生态补偿标准时，要将二者有机结合起来。归纳起来，流域生态补偿是下游需求和上游损失的函数，下游需求越强烈、上游损失越大，流域生态补偿的标准就会越高。

一、流域生态补偿政策框架

流域生态补偿的政策应该包括约束下游地区用水需求过快增长、弥补上游地区保障下游供水责任而导致的损失和保障流域生态补偿行为常态化的政策。

（一）约束下游地区用水需求过快增长

实施严格的用水总量控制和定额管理制度。流域下游地区政府要根据可用水量，制订地表水用水总量、地下水可采总量、水功能区纳污总量、取水单位用水总量计划，严格控制用水总量增长速度，严格控制缺乏用水保障的项目。

逐步形成和完善合理水价及其结构。逐步推进形成反映水资源供求状况、供水成本和环境治理的全成本水价制度，适时调整水价结构，使水资源价格与经济发展水平相适应，实现水资源优化配置。

建立区域内用水许可证交易转让市场。建立用水许可证交易制度，探索取水许可证转让、出租、入股、抵押、拍卖等制度，提高水资源配置的效率。

筹集稳定供水保障基金。要从财政收入、水价收入、水资源费收益、用水许可证收入、污水处理费收入中提取部分资金建立供水保障基金，重点用于节水、污水处理、中水利用、产业结构调整、植树造林等。

（二）弥补上游地区保障下游供水而导致的损失

支持生态建设和水利设施改造。要加大对上游地区植树造林、水土保持节水设施、洪水拦蓄、污水处理与利用的投入，积极提高流域上游地区水源涵养和保持水土的能力，改善上游地区水资源利用条件。

扶持节水型生产生活方式。要保证生活用水、控制生产用水，保障生态用水，积极优化水资源利用格局。推进产业结构调整和升级，扶持发展节水型产业。

扶持因实施水资源保护而受到影响的居民和企业。要根据资源环境的承载能力，积极稳妥地支持生态敏感脆弱地区居民搬迁，扶持因实施水资源保护而受到影响的居民和企业，帮助居民改善生活条件，企业转变生产方式。

建立健全对流域上游地区财政减收的转移支付。在实施水资源保护初期，要以下游地区横向专项财政转移支付为主，以产业帮扶为辅。在实施水资源保护中后期，要以产业扶持为主，财政转移支付为辅。

（三）保障流域生态补偿行为常态化

建立流域补偿常设机构及其运转机制。常设机构的成员由流域上下游地区之间的政府专业部门以及上级政府相关部门组成。从长期来看，要建立与流域生态补偿有关的非政府组织。提出流域生态补偿标准及其相关措施，组织流域生态补偿的谈判等，成为流域生态补偿的组织者和监督者。

支持产业异地建设和税收区域分成。要从流域上下游地区互利共赢的角度出发，鼓励支持流域上游地区到流域下游地区的工业区内进行招商引资，举办工业企业，在流域上下游进行合理的税收分成。流域下游地区结合流域上游地区的资源环境状况，支持上游地区发展劳动密集型产业和低耗水产业，保持流域上游地区经济总量的平稳增长和财政收入水平的基本稳定。

分期建立流域生态补偿专项资金。在初期，流域生态补偿的资金来源以国家和省级财政资金为主体，流域下游地区资金为补充。在中期，要以流域下游地区资金为主体、中央及省级财政资金为补充。在后期，以流域下游地区补偿资金作为补偿资金的全部来源。流域下游地区进行生态补偿的资金政策来源要以财政预算支出为主体、以水资源利用相关税费为补充。

建立两类流域生态补偿形式。流域生态补偿要将依托水质水量进行补偿和不依托水质水量的补偿有机结合起来，在初期要以不依托水质水量的补偿为主体，在中后期要依托水质水量补偿为主体。

二、建立合适的流域生态补偿政策工具体系

（一）财政类政策工具

指政府设定生态环境保护与建设目标，并围绕这个目标增加或者减少财政投入规模、标准：

庇古税。即对流域经济活动产生的负外部效应所征收的税收，主要是对“三废”排放所征收的各类税费，如污水处理费。对水资源比较紧张的流域，征收的各类税费要与治理“三废”的成本或者削减排放所增加的成本相当。同时，对水资源的利用，也可以征收一些特别税收，以控制不合理的水资源消耗，提高水资源的利用效率。

纵向财政转移支付和横向财政转移支付。即上级政府和下游地区政府对流域上游地区提供的财政支持，转移支付的规模主要依据相关标准以及上下游之间的协议。我国对全国生态建设项目如退耕还林、退牧还草、天然林保护、“三北”防护林工程给予专项财政转移支付，这些项目对流域水源涵养具有重要的作用。

补贴。即对流域内企业增加经济活动正外部性和减少负外部性的补偿，补贴要与增加的成本相当。补贴包括对上游地区的投资补贴、税收减免、财政贴息等。对部分具有正外部性的经济活动采取补贴的方式可以对类似的经济活动起到激励作用，同时，补贴可以防止部分产品价格上涨所引发的同类产品价格上涨，进而降低了社会经济运行的成本。

基金。即具有固定来源和专门用途的财政性资金，相对于税收而言，基金的征收和使用的专用性特征比较明显，开征的成本比较低，使用效果比较好。因此，在实施生态补偿的初期，基金将是一种重要的首选工具。

（二）信用类政策工具

基于总量控制基础上的权利交换，提高水资源利用效率、促进用水结构调整：

用水权和排放权交易。基于水资源利用的许可证交易。用水企业要向水管理部门购买一定期限的用水权和排污权，企业获得取水权和排污权后可以在二级市场上进行出售。政府可以通过许可证的发放对用水和排污实施总量控制，并筹集一笔专项资金。主要用于权利设置的范围内，超过权利设置的范围，该政策工具将失效。

碳汇交易。碳汇一般是指从空气中清除二氧化碳的过程、活动、机制。我国可以在水资源比较紧张而下游地区经济比较发达的流域模拟碳汇交易的形式，鼓励支持流域下游地区到流域上游地区植树造林和保护湿地，进行增加二氧化碳的排放权。

生态标记（识）。对受环境影响比较大的产品赋予的社会信誉，比如原产地标志认证，它能够增加某个地区产品的知名度和美誉度，有利于增加经济效益，也是对农业的一种间接补偿。

期货期权交易。即流域上下游之间的跨期用水权利的交易，流域下游地区可以通过购买一定期限内的、达到某类水质标准的用水数量来保证生产、生活的正常进行。期货期权的使用有一个前提条件，即上游地区必须有相对稳定可靠的水源，即使在最为不利的条件下，能够保障下游地区的用水，如果上游地区水资源本身就比较紧张，这个工具将无法实施。

（三）行政类政策工具

政府对流域生态补偿进行各种行政干预：

罚款。对某些行为的处罚，比如超标排污罚款，它可以加大某些不利于生态保护与建设的行为的成本。

许可。对某些合法性行为的设置的前置条件，没有经过政府许可，不能从事相关行为。比如取水许可、排污许可。与许可紧密相关的是许可证制度。

限制。对某些行为的直接管制，比如环境保护总局近年来采取的区域限批，以及对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目等就属于一种限制措施。限制是对某些项目实施了额外附加条款，甚至采取直接干预。

奖励。对有利于生态环境保护和建设的行为给予激励，比如水环境保护年度人物的评选、对采用先进工艺技术的企业给予奖励等。

（四）法律类政策工具

由于生态补偿涉及到区域之间利益关系的重新调整，因此，需要随着水环境形势的不断变化，进一步完善相关的法律法规：

制订流域生态补偿立法。整合现有涉及流域生态补偿的法律法规，制订专门的流域生态补偿法，以促进流域生态补偿关系的建立。

建立流域生态补偿响应机制。当流域上游或者下游地区提出建立流域生态补偿关系时，流域生态补偿的法律程序自然启动，相关各方要积极参与，不得回避。

建立流域生态补偿监督机制。赋予特定机构对流域生态补偿的行为实施监督，建立和完善对流域生态补偿行为的监督机制，保障流域生态补偿的稳定正常进行。

（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）