维护外资并购中产业安全的建议

吴亚平

顺应外商并购投资不断扩大的必然趋势，完善现行有关外商并购投资政策法规，强化对外商并购投资项目的管理和监督，在有效利用外商并购投资的同时维护产业安全、经济安全和社会公众利益，是十分必要和紧迫的。

一、完善外资并购的政策法规体系

对于外国资本的进入，特别是外资并购本国一些重要行业领域的企业，大多数国家都有所控制，或采取反垄断法，或采取特别立法。任何一个主权国家都不会允许试图垄断本国市场、危害产业安全乃至国家安全的外资并购活动发生。

随着我国经济的发展和对外开放的不断扩大，外资并购将逐渐成为外商尤其是跨国公司直接投资的重要方式，消极地抵制、排斥外商并购投资是错误的、也是不现实的，而单纯依靠行政手段更是力不从心（甚至会引起政府效率下降和损害投资环境并落下政府干预正常市场竞争的口实）。为此，要尽快制定和完善旨在规范外资并购行为的法律法规，使得对外商并购投资的管理和监督建立在法制化、规范化和透明化的基础上。

此外，鉴于并购投资有别于“绿地投资”的特点，建议作为对我国现有《反垄断法》、《外商投资产业指导目录》和《关于外国投资者并购境内企业的规定》等法规政策的必要补充和完善，有关部门应出台指导外资并购投资的产业目录，重点对电网、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融业和重大装备制造业等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的外资并购投资设置“准入”门槛。

二、尽快建立外商并购投资的部际联合审查机制

从国际上看，即便是发达国家，对外商并购投资的事先审查也是非常严格的，且建立了相对完善的审查机制。

目前我国对包括外资并购和“绿地投资”等外商直接投资活动的审批管理，处于分散管理、同时又多头管理的状况，相关职能分散在国家发展改革委、商务部、工业和信息化部、国家外汇管理局、国家工商总局和国务院国资委等多个部门。由于受部门职责分工的限制，有关部门之间往往缺乏有效的沟通、协调机制，再加上相关外商投资管理制度的不完善，实践中现行有关利用外资的政策和措施并没有得到有效落实，对外商直接投资活动尤其是对外资并购项目的管理和监督并没有完全到位。建议尽快改革有关政府部门职责分工中存在的问题。

对外商投资投资中分散管理、多头管理并存的问题，建议借鉴日本“综合安全保障阁僚会议”和“美国外国投资委员会”等的做法，尽快建立由国家发展改革委牵头，商务部、工信部、国资委等有关部门参与的部际联合审查机制，即：将现有对外商投资活动尤其是外资并购投资项目的管理和监督职责进行适度整合和集中，重点对包括电网、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融业和重大装备制造业等国民经济命脉行业和关键领域内的重大外资直接投资项目及外资并购投资项目，由国家发改委牵头进行联合审查。

三、建立和完善对外资并购项目的全过程监管体系

长期以来，我国外商投资管理中存在的一个突出问题是，只注重对外资直接投资项目的前置性审批管理，相对忽视了外商投资项目/企业成立后的跟踪监督和后期管理。为更有效地利用外商并购投资，建议国家发展改革委、商务部和国家工商总局等有关部门应进一步加强对外资并购投资项目的全过程管理和监督。有关部门不仅要在外资并购项目核准（审批）和外商投资企业登记设立过程中严格把关，使其投向符合我国相关产业政策和经济发展的导向政策，同时更应加强对并购投资完成后的外商投资企业经营阶段的检查监督，督促外方兑现承诺，以切实维护产业安全和国家经济安全以及社会公众利益。

四、充分发挥行业协会在维护产业安全中的作用

随着政府职能的转变，各行业协会在配合政府管理、组织企业自律、开拓市场、研发产品、引进先进适用技术、应对反倾销国际贸易争端、维护行业整体利益等方面发挥了积极作用。相对政府以及单个企业而言，行业协会无疑更加了解和掌握行业技术、市场供求、价格、品牌、投资信息等方面的实际情况和未来发展趋势，在维护产业安全和推动产业发展等方面应更具有发言权。今后，应进一步发挥行业协会在提供咨询服务、反映企业诉求、规范行业发展、提高产业竞争力和维护产业安全等方面的作用。

（作者单位：国家发展改革委投资研究所）