抓住水泥行业产业结构调整推动城市建设工程双禁是提高水泥散装率的有效途径

尤大晋

商务部关于“十一五”期间加快散装水泥发展的指导意见明确提出：“到2010年全国散装水泥产量由2005年的3.8亿吨增加到6.9亿吨，水泥散装率由36.6%提高到55%，预拌混凝土产量达到7亿立方米，预拌砂浆产量达到2000万吨”。这是国家管理部门第一次定量提出了三位一体发展我国散装水泥事业，包含了发展散装水泥对水泥行业工业化、自动化的推进，发展水泥下游产业链预拌混凝土和预拌砂浆，是对城市化进程中满足环境资源的综合效应和对传统建筑业的一次巨大变革。本市发展散装水泥事业近10年的实践，使我们深深体会到，抓住水泥行业产业结构调整，推动城市建设工程“禁现”，是提高水泥散装率的有效途径。

常州市散装水泥办公室成立于70年代末。1988年，市编办正式批准设立具有行政管理职能的事业单位，现为常州市发展散装水泥领导小组下设办公室，隶属市经贸委。回顾本市10年以来散装水泥发展历程，全市散装水泥实现了从量变到质变的几何式发展，由全省发散的薄弱地区跃升为全国城市供应量第一。截止2009年9月份，全市散装水泥总量达1850.81万吨，居全国城市首位，散装率为96.98%，达到发达国家先进水平，而且预拌砂浆推广应用工作也在探索中取得了初步成效。年初，中国散装水泥推广发展协会在给本市居全国城市首位的贺信中指出：“成绩的取得是你市坚持科学发展观，实施政府推动、企业跟进、市场化运作、进行水泥产业结构调整、大力发展预拌混凝土、精心推广应用预拌砂浆工作的结果，在散装水泥的工作中创立了符合城市发展的模式”。

至2008年，本市下属武进区创建了国家级农村发展散装水泥示范县（市），金坛、溧阳市通过了江苏省“十一五”农村发展散装水泥达标县（市）创建验收和县级市城区禁止现场搅拌混凝土的达标验收。常州市散装水泥办公室是“十五”期间国家商务部、江苏省经贸委、建设厅表彰的先进集体。

一、调整结构，积极促进散装水泥发展

常州市发展散装水泥之所以取得辉煌成绩，保持全国领先地位，还得益于市经贸委、市散办牢牢抓住了全市水泥产业结构调整。

上世纪90年代，由于计划经济转向市场经济，过去在计划经济条件下促进散装水泥发展的税率优惠政策被取消了，水泥企业产品出厂实行了自主定价，因此，向水泥企业征收散装水泥专项资金被视为增加企业负担，本市散装水泥的发展受到了极大的阻碍，一度时间出现了包装水泥回潮的现象。“九五”期间散装水泥量、率一直在60万吨和12%徘徊。2000年，市散办认真分析了主要原因，找出了问题的结症：一是全市机立窑占了水泥产量70%以上；二是溧阳作为全市水泥集中地区，不仅产量大，而且90%以上是包装水泥。出路在哪里？出路就是要突破行业结构不合理和重点地区两大难点。首先，市散办给溧阳市人民政府发出了一封信，介绍了国家和省、市有关发展散装水泥的政策，分析了溧阳市水泥行业作为支柱产业所面临的形势，并通过常州日报报导《溧阳水泥进退维谷》，提出了必须走水泥散装化之路的要求。其次，市散办组织相关水泥企业的决策者，到外省先进地区水泥企业学习。面对挑战和机遇，精明的企业决策者们开始思索，要生存就必须投入，只有投入才能谋求发展。2001年江苏盘固水泥公司率先新建2500吨日产熟料新型干法回转窑，随之一场以调整产业结构为主的工作在全市轰轰烈烈地开始了。全市“十五”、“十一五”期间淘汰了机立窑、湿法窑40多座，新增新型干法旋窑，熟料年生产能力达2000万吨，其中日产4000～6000吨熟料生产线9条，日产2000～4000吨熟料生产线6条，日产1000～2000吨熟料生产线3条。常州地区的水泥行业发生了脱胎换骨的变化，涌现了一批以金峰、盘古、扬子为代表的“发散”骨干企业。也正是由于这些企业的发展，成就了本市散装水泥供应量自2000年起，年年刷新纪录，实现了跨越式发展。

2005年初，市散办根据国务院提出的科学发展观、创建节约型社会的要求，对全市水泥行业进行了调查，在调查研究的基础上，提出了用市场化手段淘汰机立窑的想法，并得到市经贸委和相关部门的认可。同年年底，市经贸委等五部门联合出台了《关于推进常州市水泥工作健康发展的若干意见》，从保护环境、节约资源出发，运用市场化操作手段，花2～3年时间全部淘汰机立窑。此举使得本市水泥散装率大幅提升，2006年1～9月份，首次出现了水泥产量缓慢增长，而散装水泥总量却同比增加187万吨，增幅达33%，其中，全市散装率同比增加11个百分点。我们用提高散装水泥率来拉动水泥行业的结构调整，确保新建干法生产企业散装率必须达到70%以上，最终实现2008年全市散装水泥总量达1828.41万吨，散装率达到87%，位居全国城市第一。

实践中我们深刻认识到，正是在抓发展散装水泥结构调整中孕育了一批全国有影响的骨干企业，才造就了常州散装水泥在全国城市排位第一的位置。

二、从建设使用环节入手，“禁现”上新的台阶

30年前，常州是全国首批推广使用预拌混凝土城市之一。但当进入市场经济时期，特别是上世纪90年代前后，预拌混凝土使用也出现徘徊不前的局面。代表着工程建设先进生产力发展方向的预拌混凝土不被建设施工单位看好，从而变成“伤心”混凝土。怎么办？在市场经济条件下行政干预收效甚微，唯一正确的选择就是根据国家倡导发展散装水泥实行依法兴散。2000年，常州市散办在全省率先取得行政执法主体资格，这样，市散办就可以利用行政执法的手段推动散装水泥和预拌混凝土的使用。为了使行政执法有社会认识基础，我们加强舆论宣传工作。2000年7月，邀《中国散装水泥报》记者撰写《常州预拌混凝土缘何徘徊不前》的评论文章，观点鲜明地指出：政策真空是导致常州预拌混凝土应用徘徊不前的主要原因，预拌混凝土使用率不高，散装水泥使用率难以提高，呼吁社会关心重视散装水泥工作。在舆论先行的基础上，2001年1月，市散办主动与市建设局、公安局协商，出台了《常州市市区建设工程预拌混凝土使用管理规定的通知》（以下简称《通知》）。《通知》出台后迎来了预拌混凝土发展的热潮。在城市建设发展需求和市场经济诸多因素驱动下，预拌混凝土变成了“香饽饽”，各种经济成份的资金纷纷涌入预拌混凝土行业。全市从“九五”期末三家混凝土搅拌站，年产近40万方混凝土的小打小闹迅速扩张，至2008年年底，全市混凝土搅拌站已有25家，混凝土供应量达1310万方。2003年底，本市根据商务部《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》的精神。又进一步扩大了“禁现”的范围，使城区全部行政范围、县级市城区乃至乡镇和农村建房使用商品混凝土，为预拌混凝土行业的发展提供了广阔的市场。

市散办通过从抓市场整治来拉动预拌混凝土的发展，使我们体会到，城市禁止现场搅拌混凝土，造就一个公平竞争规范化的市场，是当前推动地区散装水泥事业快速发展的有效办法。同时，本市没有使用政府资金而吸收了大量民间资本，造就了一个行业，也为全国树立了榜样。

三、积极探索，稳步推动预拌砂浆工作

继本市禁止现场搅拌混凝土工作后，从2003年起，就开始关注预拌砂浆的推广应用情况。认真学习相关资料，积极探索，分别与市有关部门取得联系，为预拌砂浆的推广工作做充足准备。2007年9月，本市被列入全国第一批禁止城区现场搅拌砂浆城市。我们在实践中形成了“政府推动，企业跟进，市场化运作”的做法。在政府政策推动下，经过第一批企业的努力，2007年11月8日，常州市众华建材科技有限公司第一筒预拌砂浆在京杭运河服务区工程投入使用，掀开了常州市预拌砂浆发展使用的序幕。2008年4月23～24日，省经贸委和建设厅联合在本市召开了全省预拌砂浆推广应用现场会，与会代表近300人。省经贸委、省建设厅领导出席会议，商务部商贸服务司门晓伟副司长应邀到会讲话。国家管理部门的决心给了本市生产企业、建筑施工单位极大的鼓舞。截止至今，本市共建成预拌普通砂浆生产企业5家，在建1家，年产能达130万吨，其中众华、伟凝、尼高、宇乔、伟祥5家企业符合《江苏省预拌砂浆备案管理暂行办法》的有关要求，分别于2008年8月和2009年5月通过了备案审核。

在预拌砂浆的推广之初，社会认知度很低，因而政府推动工作很重要。政府通过出台文件，表明对预拌砂浆的支持力度，展现未来发展趋势，为生产者划定了一个有形市场，政府通过相关部门的联动来推动市场的形成。然而企业跟进是关键，政府积极性再高，没有企业的跟进，政府文件只能是一纸空文，这方面，市散办主要做了三方面工作：一是宣传引导；二是典型引路；三是技术和管理的全面服务。最终市场化运作是根本，在市场经济条件下，只有根据市场规律办事，城市禁止现场搅拌砂浆工作才能得到推广。在实际工作中，我们十分重视三者之间统一协调发展。

我们深深地感受到要做好这项工作，政府各相关部门要敢于创新工作理念，才能达到事半功倍的效果。2008年9月份，我们联合市七个部门颁布了《关于〈贯彻江苏省预拌砂浆生产和使用管理办法〉的实施意见》，具体明确了七部门各自职责。在项目审批时，由市发改委明确禁止现场搅拌砂浆，市环保局将使用预拌砂浆作为建设项目环保审批的一个主要内容。市建设局作为建设行政主管部门，对建设项目从审图到竣工备案验收，实行闭合式管理。市公安局、交通局一方面为预拌砂浆运输车辆提供优惠条件和出行方便，另一方面禁止水泥、黄砂在“禁现”区域内通行。市质监局负责市场产品质量监管工作。市经贸委充分发挥经济杠杆作用，对符合资源综合利用的企业积极上报。2008年8月份，省经贸委公布了本市6家砂浆生产企业给予享受资源综合利用税收优惠政策，在全国开创了先例。市散办还规定将使用预拌砂浆作为散装水泥专项资金返退的条件。该实施意见是在总结一年多来本市预拌砂浆推广工作的基础上制定的，突出各个部门协调联动，形成行政推动之合力，具有更强的实际操作性。

在规范企业市场准入、引导行业健康发展方面，市散办制订了《常州市预拌砂浆产品备案登记管理办法》，明确规定：凡是要申报预拌砂浆生产的企业，首先到市散办办理立项登记，工厂生产设备调试结束进入正式生产前，必须按江苏省预拌砂浆技术规程中所规定三大类15个品种做出小样，在市散办人员现场监督下，封样送省检测中心检测。15个小样的型式试验全部通过后，工厂按照“备案登记”八大方面汇总材料，由市散办办理产品备案登记后方能进行试生产，批量生产后再转入正常生产。目前，常州的这套市场准入办法经实践证明是行之有效的，并被江苏省经贸委、建设厅认可，省散办已经在全省范围内规范了这项工作，省市联动推动这项工作，在市场准入的管理上进一步得到了保证。

在立项登记时，我们坚持高起点、高标准、突出节能减排，走科技兴业之路。具体说，每个新办企业必须达到一定规模，试验室人员要求持证上岗，企业具有自主研发机构，还必须寻求一个大专院校和科研单位的合作，重点发展干粉砂浆，生产企业必须具备70%以上散装化发放能力，产品销售要达到80%以上为散装，烘干系统热效率要达到65%以上，实现综合利用。企业建厂初期，我们就向预拌砂浆生产企业提出合理利用工业废弃物的要求，这样不仅可以提高产品质量，而且可以大大地节约资源，降低成本，为企业和社会获取更多的效益。

在规范行业自律工作中，我们对预拌砂浆行业提出了“既不能一盘散砂，又不能一潭死水”的要求，就是说行业内部经营活动要形成一定的规范，大家认真遵守。同时，行业内部也必须允许适度的竞争，没有竞争就不能发展，不能前进。这是一对辩证统一的矛盾，把握得当就有利于行业发展，反之，就会阻碍发展。目前，我们在探索中建立了一套企业市场准入的管理模式，在预拌砂浆使用过程的运行中，创建了符合本市普通砂浆的物流形式。实践也使我们深深体会到，在城市“禁现”工作开始之初，确保第一批企业产品顺利进入建设工程，工厂有一定赢利是推动城市禁止现场搅拌砂浆这项工作的关键。政府相关管理部门为城市“禁现”工作搭建一个好的平台是开展这项工作的前提，否则就会曲折反复，而推进的进度必须走市场化的运作道路。

在开拓预拌砂浆市场的过程中，行政推动的具体做法是：⒈及时将政府性工程和有承诺使用预拌砂浆项目向预拌砂浆企业公布，使它们及时跟踪项目进度。⒉选择一些有影响的项目进行重点突破，扩大影响，以点带面。⒊建立散办、生产企业、建设局建管办三方沟通机制。具体说就是：预拌砂浆生产企业在实际使用过程中，发现某工地不能按规定使用预拌砂浆，可及时将实际情况以书面形式传递给市散办；市散办在确认材料的真实性后和市建设局建管办沟通，以书面形式发出通报；如通报工程不能整改到位，将此作为该工程暂缓竣工备案的依据。预拌砂浆在我国属于起步阶段，社会的认识程度还十分有限，自从常州市272号文件出台后，我们对工地开展的依法行政在一定的层面上促进了人们的认识程度，依法行政的效果正在逐步显现。

常州市预拌砂浆从无到有的发展引起了商务部、江苏省经贸委、建设厅、省散办的高度重视，也得到了各兄弟城市的鼓励，近年来市散办陆续接待了来自全国各地兄弟城市考察交流团50多批，相互交流同时，也促进了我们的进步。

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。常州市散装水泥事业发展的10年，也正是抓住水泥行业产业结构调整，推动了城市建设工程“禁现”工作，使常州市散装水泥量、率刷新了全国城市发散纪录。跃居全国城市首位不是事业的终点，这仅仅是前进道路上所取得的阶段性成果，广大农村散装水泥的应用，散装水泥管理高级阶段预拌砂浆广泛使用等都有待我们去努力，散装水泥事业大有作为。今后，我们将在商务部三位一体发展散装水泥的总体部署下，不断进取，再攀高峰。