水电建设项目工程变更管理及控制

吴四飞，赵彦山

（重庆航运建设发展有限公司，重庆 401121）

工程变更是对合同的修改，这种修改通常不能免除或改变承包商的合同责任，但对合同实施影响很大，造成对原合同状态的变化，必须对原合同规定的内容作相应的调整[1]。水电建设项目是将水能转换为电能的综合工程设施，一般包括由挡水、泄水建筑物形成的水库大坝和水电站引水系统、发电厂房等，工程建设周期都比较长，受自然条件和客观因素的影响大，导致工程项目在实施过程中相对于招投标阶段会发生一些变化，工程变更不可避免。本文基于对水电建设项目工程特点、工程变更的类型分析，就如何控制工程变更进行了论述。

1 水电建设项目工程特点及变更类型

1.1 水电建设项目工程特点

水电工程施工与一般土木工程施工有许多相同之处，如在某些施工方法、施工机械、某些项目施工的组织管理工作，但也有独特的特点：

1）水电工程项目多在河道、湖泊及其他水域施工，需根据水流的自然条件及工程建设的要求进行施工导流、截流及水上水下作业，一般均须经过几次“汛、枯”期交替施工，施工难度较大。

2）水电工程项目一般承担挡水、蓄水和泄水的任务，因而对水工建筑物的稳定、防渗、抗冲、耐磨等性能都有特殊要求，需按照水利工程的技术规范，采取专门的施工方法和措施，确保工程质量。

3）水电工程项目对地基的要求较严格，结构形式受地形、地质、水文等条件的影响，且常处于地质条件比较复杂的地区和部位，地基处理不好会留下隐患，故需采取专门的地基处理措施。

4）水电工程项目施工场地工作面狭小，施工强度高，施工交通运输困难，此外，土建施工与机电设备、金属结构安装同时交叉施工的局面不可避免，不同工种间的施工干扰多。

5）水电工程项目受地质条件、周边环境、设计时限等方面的影响，经常是遵循“边设计边施工”的工作程序，同时因涉及专业门类多，如机电设备、金属结构、电气专业及消防系统等，不同专业之间的设计沟通协调工作量大。

1.2 工程变更类型

基于上述水电工程项目施工特点，在工程实施过程中发生的对合同约定的责任及权力、合同工作内容、工程项目的任何结构形式、尺寸、材料、等级或数量等的改变以及新增项目等，工程变更不可避免要产生。按变更的原因，基本上可大致分为地质变更、设计变更、实施变更、施工变更、新增项目、索赔、反索赔等。

1）地质变更是指建筑物地基或料场实际地质情况与招标文件所提供的地质资料发生较大变化。

2）设计变更是指设计对原施工图纸进行修改（设计修改或设计通知）或合同清单项目没有的设计漏项。

3）实施变更是指合同清单工程量、施工图纸工程量与实际工程量的增减。

4）施工变更是指因施工单位的原因提出的变更或按合同规定应由施工单位承担的风险，但因边界条件变化等需业主同意补偿或增加费用。

5）新增项目是指合同清单没有的项目或无设计文件（含施工图纸、设计修改或设计通知等）的项目，因工程建设需要由业主或监理指令要求施工的新项目，此类工程项目通常是以施工任务单、计日工、补充协议等方式来处理。

6）索赔是指按因施工条件变化或按合同规定的业主责任内容未完成而造成的变更，造成施工单位实际上的损失。

7）反索赔是指因施工单位未能按合同规定及时完成施工任务或按合同规定应由施工单位承担的风险或因施工单位的原因造成业主实际上的损失等。

2 工程变更控制分析

工程变更贯穿工程项目实施全过程，尤其是水电项目这种“边设计边施工”工作程序，在实施中往往出现某些实际情况与原设计文件不符，工程变更是较常见的。工程变更不仅会产生额外工程费用，延长工期，而且还经常会影响到相关其他工作，会对工程产生多米诺骨牌效应[2]。如何有效地控制工程变更及其费用，是工程建设项目的主要管理内容之一，依据我国工程承包合同实际情况，预防和减少工程变更可从以下几个方面加以控制。

2.1 制定严密完善的招标文件

自工程建设项目实行招投标制度以来，按建设管理程序，招标文件的编写工作大部分交由招标代理机构进行编制，而招标文件条款设置是否严密完善，对工程建设项目实施过程中的合同变更控制影响甚大，工程项目划分是否清晰、工程项目包含的工作内容是否全面、招标工程量是否准确等均直接会导致合同执行期间费用的变化。为此在编制工程招标文件时除依据标准施工招标文件范本外，更重要的是结合招标工程项目的专业技术特点和个体差异，制定适合于招标工程的合同专用条款、技术规范、工程量清单及计价规范等，在编制招标文件时要注意以下几个方面：

1） 合理划分工程标段，合同界面要设置清楚，避免同一工程项目在不同标段中出现，如主体工程与装修工程标段的合同界面划分中，要注意砖砌体工程项目的抹灰工作内容属哪方及具体的工作内容。

2）技术条款应详细说明施工质量要求、验收标准、材料的品级和规格，为满足质量要求应遵守的施工技术规范，以及计量与支付的规定等。在编制时要特别注意技术条款，应对相应工程量清单项目内容进行补充说明，重点在工程项目所包含的工作内容、计量原则及方式、摊入项目、支付方式等方面要交代清楚。目前招标文件中的技术条款普遍大而全，没有结合相应标段的实际情况，导致在合同执行期间甲乙双方常因部分工作内容是否属于承包人投标报价范围存在分歧，一方面产生工程变更，另一方面也增加合同管理难度。

3）招标工程量清单设置方面，要注意避免给投标人留下不平衡报价的空间。如对工程量较大或土石方开挖等工程项目可采取单价考核；对招标清单中设置有计日工、计日机械费的项目，因该项目的报价一般不纳入投标报价中，就会给投标人留下虚高报价的空间，针对这种情况，可由招标人给定计日单价或在专用条款中设定投标计日工、机械台班报价是投标人报价中相应项目的合理系数。

2.2 加强对勘察设计资料质量的控制

工程项目的勘察资料和设计图纸是招标文件的重要文件，是合同的有效组成部分，业主必须对其提供的勘察设计资料的准确性负责。没有勘察资料或勘察资料不准确、招标设计图纸深度不够，一方面给投标人的投标报价带来很大困难，另一方面在合同执行过程中也会带来很多施工变更及索赔。可从以下方面加强对资料质量的控制：

1）在选择勘察设计单位时尽量采用公开招标的方式，且在处理此类招投标时尽量减少价格因素所占的得分比例，而尽量突出其实际的技术方案或合理的项目管理模式所占的得分比例，挑选出技术实力强，管理水平严格规范且信誉良好的合作队伍，在合同中要明确双方权利义务关系，此外可在合同中增加勘察设计单位对其提供的成果在实施阶段如出现重大方案偏差的违约责任。

2）提高招标阶段勘察设计资料的准确性、完备性[3]。水电工程项目在招标阶段一般均没有施工设计图，招标图纸一般都是在初步设计图纸的基础上整理的，定出总体布置和各建筑物的轮廓尺寸、工艺技术要求等，在施工阶段，均是根据建筑安装工作的需要分期分批编制施工详图设计，因此，招标图纸设计质量越高，与施工设计图之间的差别越小，在工程项目建设过程中的工程变更也就会越少。此外地质勘察工作出现偏差也是造成目前工程变更量增加的一个重要原因，如某项房屋建筑工程招标阶段基础为扩大基础，施工单位进场后发现建筑物所在位置地质条件不良，基础更改为桩基础，不仅大大增加了工程造价，也延长了施工工期。

3）施工阶段尽量减少设计变更。因水电项目一般都“边施工边设计”，有些承包单位为了中标压低投标报价，一旦中标进场就开始想方设法做变更：原是拱涵要变成盖板涵；原是片石混凝土挡墙要变成混凝土挡墙，设计单位有时不计成本随意变更，造成施工成本增加的同时也增加了工程变更工作量。因此在项目实施阶段，充分发挥常驻工地现场设计代表的作用，设计代表通过参与施工过程，及时解决工程施工中发现的问题，从中检验和发现设计的不完善，并对其进行及时修改和补充优化，减少不必要的设计修改。

2.3 加强合同交底工作

目前，有些工程项目的管理体制是分级管理，二级管理单位往往没有参加工程项目的招投标、合同签订等工作，这在一定程度上会导致合同签订与合同执行之间脱节，因此进行合同交底工作的目的是将合同目标和责任具体落实到各级人员的工程活动中，并指导管理及技术人员以合同作为行为准则。合同交底主要工作内容包括：合同工作范围，合同涉及各方之间的权利、义务和责任，合同工期控制总目标及阶段控制目标，合同质量控制目标等。在进行合同交底时要对合同工作范围、合同条款的交叉点、难点以及合同中可能隐藏着的各类风险、合同中的矛盾条款等作重点说明，提醒工程管理人员完善合同风险防范措施，提高合同风险防范意识，以在工程实施中进行有效的控制和处理。

2.4 充分发挥监理单位作用

监理单位作为独立的第三方，依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，接受建设单位委托并代表其对施工实施监理，如能积极主动地采取预防措施，充分阅读和领会工程招标、投标文件以及其他相关合同文件的具体内容，把好工程变更管理与审批的第一个关口，做好工程计量与核实工作，将会大大减少工程变更的发生。在实施工程项目监理过程中，有些监理单位凭经验办事，在处理工程变更事项时要么自作主张，甚至先斩后奏，造成既成事实产生变更，此时若业主不同意变更往往会造成工程的巨大损失，权衡利弊后只有同意变更，么不作为，造成贻误工程施工的大好时机。

在合同管理中如何充分发挥监理单位的积极作用，是急需面对的难题。在实施项目监理过程中，监理工程师要有驾驭全局、协调各方的能力，对整个工程的总体布局及实施要思路清晰，严格按工程建设程序及顺序开展监理工作，否则会导致工程变更增多，更重要的困难是大量增加工程投资。此外，因监理工程师在涉及质量、进度、安全、投资等方面责无旁贷要把好关，除从合同上严格规范与其的权利义务关系以外，业主要赋予监理工程师一定的权力，对工程措施、施工组织设计方案宜由监理工程师牵头审查与批准。

2.5 做好施工阶段工程量签证工作

工程项目管理人员及合同管理人员应提高业务素质和专业能力素质，随时了解并掌握工程进展的实际状况，在处理相应的工程变更中心中有数，做好工程量签证工作。在施工阶段前期，对施工单位的施工组织方案从准备、使用机械、技术及施工组织上严格审查，确认其实施的必需性和可行性，通过审查就应严格按施工组织设计进行实施，在进行该部分的费用审核时严格按照施工组织设计进行审核。对一些零星工程项目，工程管理人员应根据现场实际情况加强对其所含的工作内容、工程数量的真实性、准确性予以审核，并提出具体的审核意见，特别是对影响工程项目单价较主要的事项，如土石比、运距、机械设备配备情况、分摊项目内容、分摊工程量的核实情况应着重处理并要附有资料佐证。对某些有可能引起造价较大的变更，如设计不适合使用要求，平面布局及建筑结构有大的变动，需要召开专题会议从技术、经济等方面进行论证商议。

3 结语

工程变更是工程建设项目造价控制的一个重要管理方面，在设计、施工阶段加强对其控制显得尤为重要，综合体现了工程项目管理水平。在处理工程变更时应立足于施工承包合同中关于权责利的约定，对照设计文件、施工技术规范等要求及时办理，同时兼顾业主、承包商等参建各方利益，以更好地推进工程建设项目的实施。

[1]成虎.建设工程合同管理与索赔[M].南京：东南大学出版社，2008.CHENGHu.Contractmanagement and claim for construction projects[M].Nanjing:SoutheastUniversity Press,2008.

[2] 雷俊卿.合同管理[M].北京：人民交通出版社，1999.LEIJun-qing.Contractmanagement[M].Beijing:China Communications Press,1999.

[3] 张月娴，田以堂.建设项目业主管理手册[M].北京：中国水利水电出版社，1998.ZHANG Yue-xian,TIAN Yi-tang.Construction project owner managementmanual[M].Beijing:ChinaWater Power Press,1998.