新一轮农信社改革大幕拉开

《中国经济周刊》记者 谢玮 丨 北京报道

随着各省、区、市政府工作报告陆续出炉，多地农信系统改革动向进一步明晰。

甘肃、四川、辽宁、河南、山西、山东等地政府工作报告，在2023 年的重点工作中都明确提出深入推进农信社改革和防范化解金融风险，并公开了本省的农信系统改革方向。

农信社改革一直备受各界关注。各省省联社改革都有哪些做法？为何各省在此时将省联社改革提上日程？

多省明确改革方向，农信社改革大幕拉开

农信社全称为“农村信用合作社”，由农民入股组成，实行入股社员民主管理，主要为入股社员服务的合作金融组织。作为体量达50 万亿元的农村中小银行中的重要组成部分，农信社是我国县域金融的主力军。

在上一轮改革中，农信合机构已经极大提高了经营能力。但随着自身的发展以及外部环境的变化，农信合机构风险问题凸显并广受关注，改革化险较为急迫。

2022 年2 月，中央一号文件要求：加快农村信用社改革完善省（自治区）农村信用社联合社治理机制，稳妥化解风险。

在“一省一策”的政策推动下，农信体系新一轮改革大幕拉开。随着各省政府工作报告陆续出炉，多地农信系统改革部署初露“真容”。

甘肃省政府工作报告提出，有序推进高风险机构化险，稳妥推进农信社改革，组建甘肃农商联合银行。

四川省政府工作报告指出，将深化农信系统改革，完成省级农商行组建。另据该省年初印发的《四川贯彻〈成渝共建西部金融中心规划〉实施方案》，将“深化农村信用社改革，以转变省农信联社职能为重点，积极申请组建省级农商银行，稳妥推进符合条件的地区组建市级统一法人农商银行”。

辽宁省政府工作报告提出，加快推进城商行“一行一策”改革，全面实施农信系统整体改革，完成省级农商行组建。

山西提出“做好金融改革化险。深入推进农信社改革化险，推动新机构顺利挂牌。健全现代金融企业制度，规范投资决策，加强内控管理”；山东提出将“深入推进农商行改革”；吉林提出，“全力争取国家政策和资源支持，稳妥有序推进农信系统改革化险，扎实抓好地方法人机构金融风险及时处置化解工作”；贵州提出，“加强地方法人金融机构风险防范化解，加快省农信社改革”；青海提出，“加快创建西宁国家级普惠金融改革试验区，积极推进省农信社等地方金融机构改革”等。

“近年来，无论是从政府、监管层还是农商行自身，都在喊着改革，但却一直‘推不动’，几年来一直没有落地。”地方农商行人士王鹏向《中国经济周刊》记者直言，“当然原因很多，其中一个是各方思路不同。比如，地方希望按照地级市去成立大区分行，把下属的县市农商行管理起来。但监管层面态度明确，并不允许撤并县支行的独立法人地位，因为服务‘三农’、乡村振兴需要保持县级机构的独立法人地位。”

农信社改革没有统一模式。业内讨论比较多的包括联合银行、金融服务公司、金融持股公司和统一法人这4 种改革模式。

从公开信息来看，各地也结合省情，进行了“因地制宜”的探索。

浙江、河南、甘肃选择了联合银行模式。

视觉中国

视觉中国

2021 年10 月16 日，浙江省深化农村信用社改革试点实施方案经国务院批准同意；10 月25 日，获银保监会批复，成为全国深化农信社改革“第一单”。

去年4 月18 日，浙江农村商业联合银行正式挂牌成立。公开资料显示，浙江农商联合银行在浙江省农信联社基础上组建，由省内全部法人农信机构入股组成，注册资本50.25 亿元，是具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构，是成员行的行业管理银行和联合服务银行。

浙江“联合银行”模式保持省县两级法人地位。浙江农商联合银行在省政府授权的范围内，履行对成员行的管理、指导、协调和服务职能，不干预县域农信机构具体的人事、财务、业务等日常经营管理。

河南省在政府工作报告中提出，加快推进农信社改革，完成河南农商联合银行组建。

去年11 月23 日，《河南日报》就曾刊发报道披露，该农信社改革方案已获得银保监会批复，将通过组建河南农商联合银行，自上而下理顺股权结构，完善公司治理，推进系统重塑，提升全省农信社体系健康度，充分发挥其地方金融“压舱石”的作用。

而与浙江的“联合银行”模式不同，河南省联社改革是“自上而下逐级参股控股”。据《中国农村金融》报道，河南农商联合银行由河南省政府出资，委托省联社履行出资人的权利和义务。注册资金60 亿元，其中省政府注资40 亿元，其余20 亿元向社会募集，形成“省控市、市控县”的三级管理架构。

辽宁则采取了省级农商行模式，去年底，辽宁省农商银行筹建工作小组已经成立。

根据《辽宁日报》相关报道，沈阳农商银行与30 家农信联社将组建辽宁省农村商业银行股份有限公司（以监管部门核准名称为准，简称“辽宁省农商银行”）。沈阳农商银行及30 家农信联社所有债权和债务由组建后的辽宁省农商银行承接。

按照“因地制宜”“一省一策”的原则，随着各省区市改革的推进，未来可能会出现多种改革方案。

各省联社腐败案触目惊心

在各省农信社迎来新一轮的改革背后，多地农信系统腐败案件频发，触目惊心。有的地方甚至出现“前腐后继”、窝案串案现象。

据不完全统计，包括辽宁、陕西、安徽、四川、内蒙古、山西、海南、山东等近10 个省级农村信用联社“一把手”和领导班子成员落马。

2 月6 日，澎湃新闻发布消息称，江西省农村信用社联合社原党委书记、理事长孔发龙被带走调查。

2022 年，辽宁省农村信用社联合社原党委书记、理事长王中印被开除党籍和公职。

王中印在金融领域违纪违法破坏经营环境等问题，还被辽宁作为3 起破坏营商环境典型案件之一进行通报。

辽宁省通报称，2014 年至2019年，王中印向多名下级行社负责人打招呼，为企业违规发放贷款10.43亿元。2003 年至2021 年，王中印利用职务便利，在银行贷款办理、工程承揽等方面先后为14 人谋取利益，非法收受财物折合共计4143.37 万元等严重违纪违法问题。

2022 年，河南省农信联社原党委书记、理事长人选王勇，涉嫌严重违纪违法被查，河南省联社先后已有多名高管落马。

2021 年， 陕西省农村信用社联合社原副主任王旭明严重违纪违法被开除党籍、开除公职。

视觉中国

2020 年12 月31 日，甘肃省农村信用社联合社原理事长雷志强因受贿罪、巨额财产来源不明罪，被判处死缓，缓刑二年期满后，依法减为无期徒刑，终身监禁，其间不得减刑、假释。

法院审理查明，雷志强于2000年至2017 年期间，利用职务便利，单独或伙同其子非法收受他人给予的财物，共计折合人民币2.41 亿余元，尚有8200 余万元财产不能说明来源。

2020 年，安徽省联社原党委书记、理事长陈鹏，省联社原党委委员、副主任孙斌先后落马。随后，包括阜阳审计中心原副主任汪侠以及蚌埠、凤台、安庆等多地农商行高管被查。

山西省联社也爆出窝案。2020 年，原党委书记、理事长崔联会，原党委副书记、副理事长、主任邢亮，原党委专职副书记、副理事长王忠泽，原党委副书记王再升被查处。

省联社腐败问题高发频发，充分暴露出其存在的深层次体制机制问题。

省联社管理体制诞生于2003 年的那一轮农信社改革，但在多年发展之后，自身问题也愈发凸显。

作为各省农信机构行业自律组织，省联社兼具行政机关管理职能与市场主体性质的金融机构，履行对市县农信社的管理、指导、协调、服务职能。省联社管人管钱管事，拥有监管权力，却不需要对经营状况完全负责，存在巨大的隐性权力和权责不对等现象。

“成立省联社的目的是为了服务下面的行社，把业务做好，效益做好。但事实上，省联社‘管人、管钱、管事儿’的目的是把下面的行社管起来。”王鹏表示，受管理体制和高管产生机制影响，掌握了人事、财权的领导，想插手各农商行的信贷业务也十分便利。

金融腐败又往往与金融风险互为表里、深度交织。

《中国经济周刊》记者获得的一份地方农信合机构情况调查显示，当地农信合机构金融风险高企、化解困难，当年该市全部农信合机构不良贷款率42.64%，高达87%的农信合机构属于高风险机构和问题投保机构。

调查称，风险形成有明显“三分天灾、七分人祸”特征，高管尤其“一把手”作为机构管理者和决策者，其履职行为与机构的发展质量关系密不可分，明确管理机制、规范高管行为、靠实高管责任对于农信合机构风险化解和发展意义重大。

“从省到市县，每个农商行都是绝对的一级法人，应该独立主导自身的经营、人事、财务、利润分配。”王鹏说，在农商行纷纷改制到位、经营模式转型的当下，作为特殊历史时期产物的省联社权责，应当进行改革。

王鹏向《中国经济周刊》记者透露，已经落马的某省省联社“一把手”，将房地产企业介绍给某下属县级农信社，违规发放贷款，后期导致形成了数亿元的坏账，“相当于这个联社成立数十年来的全部利润都要侵蚀掉”。

“这太可怕了，上面的人敢说，下面的人敢干。没有科学的贷款评审机制在，靠着人事和财权的管控，导致下面的行社虽然有异议，但不敢不从。”王鹏说，“这已经脱离了企业运营或者银行运营的基本规则。”

避免“新瓶装旧酒”

农信社改革在中小银行改革化险中至关重要。这是一项复杂系统但又必须完成的工作。

“改革怎么改，并没有明确方案，只能因地制宜，由各方进行探索。”王鹏说。

他介绍，银行控股公司模式在中西部地区实践较多。比如陕西秦农农商行，就由陕西信合改制而来。陕西秦农农商行只是陕西信合西安城区6家老联社共同组建而成，在资产股份上实现了与陕西信合划分，“这种两条线并进的模式，也可以讨论。”

公开信息显示，陕西秦农农商行成立于2015 年，是在原西安市城六区农村信用合作联社基础上，以新设合并方式组建的一家省级农商银行。陕西秦农农商行成立之后，还完成了对西安3 家农信社的重组改制。

国家金融与发展实验室副主任曾刚撰文指出，通过对不同的省联社改革路径进行分析，可将其按照股权关系划分为“自上而下”和“自下而上”两种方式。

其中，统一法人模式和金融控股公司模式均属于“自上而下”的方式进行改革，金融控股公司模式相对来说对现有农信体系的改革冲击较小，依然保持农信系统“省联社—县联社”的二级法人结构不变，符合国家的保持农信机构的县域法人地位和数量总体稳定的大目标；金融服务公司模式与联合银行模式均属于“自下而上”的改革方式，但联合银行模式对于现有省政府的权力约束较小，各省政府改革的动力相对较强。因此，金融控股公司模式和联合银行模式分别是“自上而下”和“自下而上”两种模式中改革困难和阻碍相对较小的模式，自然也成为当前讨论较多的两种改革路径。

“农信社（经营范围）很简单，没有什么其他产品，没有投行业务、中间业务，就是存款和贷款，监管也不允许去做理财或者保代等中介业务。只有存款和贷款，收入来源就是息差。现在息差这么紧的情况下，如果成立统一法人或两级法人体制的话，好处是肯定有的。”王鹏说。

在王鹏看来，改革首要任务是要准确定位农信合机构与省联社的关系，实现真正意义上的法人治理结构。同时，要明确各层级法人治理体系及管理约束关系，摆脱当前泛行政化的干预和控制。

“否则，如果只成立名义上的‘联合银行’，还是像老样子，把人事、财权都行政化管理，只能是新瓶装旧酒，形式上改掉了，实质上还跟以前差不多。”王鹏直言。