基于政策比较的中国和欧盟乳业研究

时间：2024-07-28

窦畅，崔力航，赫璐璐，李翠霞，2

（1.东北农业大学经济管理学院,哈尔滨 150030；2.黑龙江省绿色食品科学研究院,哈尔滨 150028）

0 引言

欧盟乳业取得了非常大的成就，在世界市场上占有重要地位[1]。根据UN Comtrade数据2019年欧盟的全球乳制品出口量达485.79万t，占全球乳制品出口总量的27%（本文将欧盟算作一个整体，所有计算均不包含欧盟内部贸易），是全球第一大乳制品出口地区。而当前中国乳业面临着诸多问题和挑战[2]，生产资料进口依存度较高[3]、国内乳制品消费的增长大部分被进口乳制品挤占[4]、产业链利益联结机制仍不完善[5-6]，以上制约因素可能影响中国中长期的竞争力。是什么因素使欧盟乳业取得了现在的成绩，除了悠久的发展历史、优异的地理气候条件，政策引导是一个不可忽视的关键因素。合理的政策导向能够规范人们的行为方向产生激励机制、形成秩序以约束主体的机会主义行为、减少外部性以及降低交易成本，基于此，本文分别对中国和欧盟当前实施的与乳业相关的政策进行分析，通过对比，探寻可供中国借鉴的欧盟乳业政策经验，以期为正处于转型之路的中国乳业提供决策参考。

1 当前欧盟乳业主要政策

1.1 贸易政策

1.1.1 关税贸易壁垒

乳制品属于欧盟的“敏感”农产品，欧盟对乳制品实施高度的保护，对不同国家实行差别待遇的关税政策。对于与其签订自贸协定的国家和地区，按照自贸协定所规定的关税及关税配额来实施，但欧盟对这些国家和地区的乳制品关税降低幅度并不大。欧盟同时对实施普惠制和特惠制的部分贫困国家的乳制品实行零关税。除以上情况外，欧盟对其他国家实施一般性乳制品关税。根据WTO官方数据显示，2018年欧盟的乳制品平均关税为44.8%，是中国的3.7倍。

1.1.2 非关税贸易壁垒

乳制品属于欧盟的敏感性农产品，为了更好的保护欧盟的乳制品产业，欧盟在高关税壁垒的基础上设置了严苛的非关税贸易壁垒。

（1）卫生与植物检疫（SPS）贸易壁垒。欧盟采取了严格的动植物卫生检疫限制，要求所有进口到欧盟国家的农产品必须符合欧盟食品安全法等条例，还对动物产品的疫病和动物福利有相应的要求。

（2）技术性贸易壁垒（TBT）。欧盟对某些指定的商品设置标准和法规，例如，在法规方面，对乳制品设置进口的质量安全标准，以符合欧盟关于乳制品的质量安全法规；在标准方面，规定进口乳制品营养含量标准、微生物标准、有害物残留标准等。

（3）原产地限制。目前，原产地规则已成为带有浓厚保护主义的非关税壁垒，对进口商要求提供原产地证明和建立可追溯制度等，极大地限制了乳制品进口。其中，欧盟510/2006号条例规定了对地理标志的两种保护，即原产地保护（PDO-protection of designation of origin）和地理标志保护（PGI-protection of geographical indication）。成功注册原产地或地理标志保护的产品，在种植、生产、加工，销售等一系列过程中都需要接受监管或满足相关的要求，以达到质量控制、保护地理品牌的目的。

1.1.3 乳制品出口补贴措施

虽然欧盟在WTO多哈回合农业谈判中承诺分别在2007年6月、2007年1月和2007年4月分别停止对脱脂奶粉、全脂奶粉和奶油的出口补贴，但2009年1月，欧盟重新启动对乳制品的出口补贴。当乳制品价格高于国际市场时，欧盟将根据国际市场价格、乳制品品类和出口目的地等每月对出口补贴的数量和水平进行调整，出口商在完成出口后即可获得相应补贴。

1.1.4 自由贸易政策

欧盟与众多国家和地区进行了广泛的贸易协定，以促进贸易便利化和自由化，减少贸易壁垒，包括签订的关税同盟、泛欧-地中海公约、全面自由贸易区协定、与各个国家签订的自由贸易协定（FTA）、经济伙伴关系协定、南部非洲发展共同体经济伙伴关系协定（SADC）、针对发展中国家和贫困国家的普惠制（GSP）和特惠制（GSP+）。

目前，欧盟单方面降低了对最贫穷国家的关税限制，使49个最贫穷的国家免税和免配额进入欧盟市场，包括牛肉，乳制品，水果和蔬菜等敏感产品。但限于欧盟对乳制品的高度保护，除了对49个最贫穷国家免税和免配额，以及对与其签订自贸协定国家的有限的乳制品实行关税和配额减让外，对其他国家及地区均实施高额的乳制品进口关税。

1.2 市场支持政策

在市场支持政策方面，主要是对乳制品市场价格进行管理以及保护奶农在产业中的市场地位。在价格管理方面，包括门槛价格、目标价格和干预价格（价格管理方面的政策于1964年实施至今）。门槛价格是为了保护欧盟内部乳制品价格不受外部国家或地区低价乳制品的影响，目标价格是欧盟市场内部设置的乳制品最高市场价格，干预价格是政府设置的最低市场价格；在保护奶农在产业中的地位方面，主要是在“牛奶一揽子”计划中执行强制性合同，以增强奶农的集体议价能力[7]。该计划强制要求奶农和乳企签订书面合同，并要求乳企向奶农提供最低限度的合同期限，而且合同要在交货前签订，包括牛奶价格、数量交付期限和付款细节等，合同要在二者间自由谈判，且奶农有权拒绝合同的最低期限。该政策旨在提高奶农在产业链中的地位，提高奶农的议价能力，保障奶农利益。同时，欧盟还设置了牛奶市场观察站，负责乳制品市场数据的传递和短期分析，有效欧盟乳制品市场透明度。

表1 欧盟相关市场支持政策的具体措施及主要内容

1.3 农户支持政策

在农户支持政策方面，欧盟主要使用直接支付来支持奶农的发展，欧盟对奶农的高额补贴主要来自于直接支付。包括单一农场支付、青年农民计划和小农户计划，其中，单一农场支付的补贴额度最高，这也使得欧盟大部分国家的奶牛场土地十分的昂贵，因此阻碍了没有土地或土地较少的奶农进入到该行业。欧盟奶牛养殖业同时面临着老龄化和集约化（养殖规模逐渐扩大），实施青年农民计划可以激励部分青年加入，一定程度上缓解老龄化的压力；在集约化不断发展、规模化不断提升的趋势下，实施小农户计划能够在一定程度上保护小农户的利益。

表2 欧盟相关农户支持政策的具体措施及主要内容

2 当前中国乳业主要政策

2.1 贸易政策

2.1.1 双边自由贸易政策

目前，我国已签订15个自贸区协定，涉及23个国家或地区（包括中国—格鲁吉亚、中国—韩国、中国—冰岛、中国—秘鲁、中国—新西兰、中国—巴基斯坦、中国—澳大利亚、中国—瑞士、中国—哥斯达黎加、中国—新加坡、中国—智利、中国—东盟10国。中国与这些国家及地区双方面都承诺了关于乳制品关税的减让。其中，对中国乳制品进口影响最大的自由贸易协定有两个，分别是《中国-新西兰自由贸易协定》（以下简称《中新协定》）和《中国-澳大利亚自由贸易协定》（以下简称《中澳协定》）。《中新协定》于2008年10月1日开始生效，2019年10月1日起中国对于进口新西兰的所有乳制品开始实施零关税；《中澳协定》于2015年12月20日起正式实施，自2026年12月20日起中国对进口澳大利亚的所有乳制品实行零关税。

2.1.2 进口关税政策

除已签订15个自贸区协定所涉及的23个国家和地区外，中国对在WTO框架协议下的国家和地区实行乳制品进口最惠国关税税率如表3所示，关税税率在10%～20%不等，平均关税为12.2%。

表3 中国乳制品质量安全监管政策法规及条例

表3 中国进口各类乳制品最惠国税率情况

2.2 牧草业发展政策

我国是世界第二大平原国家，草原面积近4亿公顷，占国土面积的1/3，但与此形成鲜明对比的是，依托于草原的牧草业在我国并不发达[8]，草种、草产品添加剂、关键种植技术和装备对外依存度高，牧草是畜禽的营养基础，不发达的牧业严重制约了我国畜牧业的发展，加之粮食库存大量积压，我国于2015年开始实施“粮改饲”工作方案，目的是推进供给侧结构性改革，推动种植业结构调整，推进种养结合农牧循环，提升草产品和畜产品市场竞争力。我国粮食库存压力大，通过实施“粮改饲”，将单纯的“粮仓”变为“粮仓+奶罐+肉库”。在牧草中，苜蓿被认为奶牛养殖的牧草之王，优质的牧草可以显著提升奶牛的单产水平，因此2016年我国又继续实施了《全国苜蓿产业发展规划2016-2020》以增强奶牛牧草的供给能力，拉动奶牛养殖业节本增效。

2.3 规模化奶牛养殖促进政策

（1）规模化奶牛场的土地资源支持政策。为支持包括奶牛养殖在内的设施农业发展，农业部同国土资源部共同出台了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），主要包括：第一，将规模化奶牛场中的用地和设备纳入到设施农用地范畴。关于用地范畴：明确将规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道），绿化隔离带用地，必要管理用房用地，畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地等辅助生产的设施用地，纳入设施农用地范畴。关于设施范畴：对设施农业生产中必须配套的检验检疫检测、动植物疫病虫害防控等技术设施、畜禽有机物处置等生产设施，也一并纳入设施农用地管理。第二，简化手续。无需办理农用地转用审批手续，实行县级备案管理，减少土地取得成本，简化用地手续。

（2）规模化养殖场建设政策。为提高奶牛标准化养殖水平，根据国务院2007年颁布《关于促进奶业持续健康发展的意见》的相关内容，农业农村部相继颁布了《奶牛标准化规模养殖小区（场）建设项目》、《畜禽养殖标准化示范创建活动工作方案》等行动方案，用于支持养殖场的水电、道路、粪污处理、防疫和挤奶等配套设施和饲草料基地建设。依据奶牛存栏量发放不同程度的补贴，奶牛存栏量越多，补贴资金越多，且补贴标准逐步提升。2008年以来，已经累计安排64.08亿元，支持奶牛养殖场标准化改造近7 000个。

（3）良种补贴政策。为提高奶牛良种覆盖率、奶牛单产水平和养殖生产效益，深入实施奶牛遗传改良计划，提高奶牛良种繁育水平，我国对使用优质种公牛冷冻精液进行品种改良的奶牛场实施价格补贴。补贴金额不断增长，补贴品种也从中国荷斯坦奶牛的单一品种扩大到6种。

（4）奶牛生产性能测定。农业农村部在16个省区建立了18个奶牛生产性能（DHI）实验室，对全国参加生产性能测定的奶牛进行补贴。从2009年开始，累计资金2.7亿元，对70万头奶牛开展生产性能测定。

2.4 乳品加工业政策

2.4.1 提高行业准入标准

2008年我国发生的“三聚氰胺”毒奶粉事件，使得我国消费者对国产婴幼儿奶粉的安全信任度降至最低，为规范婴幼儿乳粉企业生产，提高国人对国产婴幼儿乳粉的安全信任程度，同时促进乳业发展，我国制定了一系列的法则、规定和意见等。

（1）需具有固定的奶源基地。有国家发展改革委员会发布的《乳品加工业准入条件》以及《乳制品工业产业政策》规定了进入乳制品工业的出资人必须具有稳定可控的奶源基地，以保障奶源的可靠性。新建乳制品加工项目已有稳定可控的奶源基地产生鲜乳数量不低于加工能力的40%，改（扩）建项目不低于原有加工能力的75%。液态乳生产企业所用生鲜乳100%使用稳定可控奶源基地产的生鲜乳，配方粉生产企业所用原料50%以上为稳定可控奶源基地产的生鲜乳。

（2）实施婴幼儿乳粉生产企业的许可证制度。对达到一定产能、一定质量安全标准和生产规范的企业颁发许可证，以淘汰落后产能，整合行业优质资源。

2.4.2 实施极为严格的质量安全监管及约束政策

（1）将婴幼儿配方乳粉升级为药品管理级别。对婴幼儿乳粉质量的管理参照药品管理，实施乳制品的药品GMP认证，GMP是国际药品生产质量管理的通用准则，是专用性、强制性的标准，它的实施具有强制性。将婴幼儿配方乳粉从生产环节实施药品GMP认证，按照药品管理办法来监管婴幼儿配方乳粉的质量，能够大幅提升乳品质量，提振消费者信心。

（2）建立和完善生产企业食品安全追溯体系。2018年由工信部发布的《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》指出，建立和完善婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全追溯体系，实现婴幼儿配方乳粉生产全过程信息可记录、可追溯、可管控、可召回、可查询。逐步建立全国统一的婴幼儿配方乳粉质量安全追溯平台，推动各企业按照统一标准对现有质量安全追溯系统进行改造，并实现与国家平台进行对接。

（3）规定了乳品各生产主体的质量安全责任。为了保证乳品质量安全，保障公众身体健康和生命安全，加强乳品质量安全监督管理，制定了《乳品质量安全监督管理条例》，加大了对违法生产经营行为的处罚力度和法律责任，对监管部门的职责进行了明确分工。

3 中国和欧盟乳业政策评述

由于长期农耕文化的限制，中国很晚才开始重视乳业发展[9]，乳业对于中国来说仍然是一个正在发展着的朝阳产业，而欧盟乳业发展历史悠久，乳业发展已经非常成熟，特别是在政策体系方面已经形成了相对完备的政策机制，以保护和促进乳业发展，对于中国都有很好的借鉴意义。

通过中国和欧盟乳业相关政策的对比，可以看出：第一，中国乳业侧重产业发展方面的政策。中国乳业发展时间较短，是一个正在发展中的朝阳产业[10-12]，产业链中各环节发展仍不充分，需要大力推动其资源整合[13]，因此，中国政策侧重制定促进其乳业快速发展的政策。在牧草业方面，鼓励发展“粮改饲”、苜蓿草种植，以提升奶牛牧草的供给能力。在奶牛养殖业方面，侧重发展规模化奶牛养殖，淘汰生产和卫生不规范的散户养殖，以促进奶牛养殖的标准化、集约化，同时为提高奶牛产奶能力，实施良种奶牛培育政策。在乳品加工业方面，强化婴幼儿配方乳粉生产企业的行业集中度，淘汰落后产能，实施极其严格的市场准入标准以及监管标准，提升国产婴幼儿配方乳粉的竞争力。

第二，欧盟乳业侧重与乳业相关的市场保护和农户支持政策。一是对欧盟内部乳制品设置贸易保护屏障。欧盟将乳制品视为敏感农产品，除对进口的乳制品设置极高的关税贸易壁垒外，还设置了卫生与植物检疫（SPS）、技术性贸易壁垒（TBT）和原产地限制，非关税贸易壁垒具有很大的灵活性和针对性，隐蔽性和歧视性，能够直接地达到限制进口的目的。除了对进口进行限制外，欧盟同时实施出口补贴政策，这样就减少了欧盟乳制品出口商的损失，从而增强了其出口能力。二是对乳制品价格实施价格管理。欧盟通过门槛价格、目标价格和干预价格对乳制品市场价格进行管理，形成了成熟的乳制品价格管理体系，通过设定最低价格与最高价格，使用公共干预与私人存储援助来调节乳制品的市场供应量，同时，通过门槛价格，对进口乳制品征收差价税以使欧盟内部乳制品价格受到进口乳制品冲击。三是对奶农实施保护。通过“牛奶一揽子计划”强制加工企业与奶农签订合同，保护奶农在产业链中的市场地位。根据共同农业政策中的直接支付，对奶农所拥有的土地进行直接补贴，同时对青年农民和小农户进行直接支付，以保护小规模奶农的利益。

中国和欧盟乳业处于不同的发展时期，因此政策制定有所侧重。当前欧盟乳业侧重的主要政策包括贸易政策、市场支持政策和农户支持政策，中国乳业实施的主要政策包括贸易政策、牧草业发展政策、规模化奶牛养殖促进政策以及乳品加工业政策。欧盟乳业比较发达，产业链各环节发展较为充分，因此政策更加侧重对市场的调节保护以及对奶农利益的保护，政策能够在一定程度上兼顾产业链各主体的利益，形成较好的利益共担和联结机制，以实现乳业的可持续发展，但欧盟乳业政策的弊端是带来了高额的财政支出以及政府管理费用。而中国乳业正处于蓬勃发展阶段，侧重产业链各环节产业的发展，但相对忽视了产业链各环节的利益联结，奶牛养殖业承担了大部分成本，但利润却大部分被加工端和消费端分享，中国乳业目前尚未形成利益共担机制或较完善的农户（场）保护政策，也未建立起乳制品市场价格管理机制，原料奶价格仍取决于原料奶收购企业的定价，加之较为宽松的乳制品贸易政策，可能对中国乳业未来中长期发展产生一定不利影响。

4 提升中国乳业发展的对策建议

通过以上分析，相对于欧盟乳业政策体系，中国政策体系中仍有以下内容需要进一步完善：虽然中国实施了较为宽松的乳制品贸易政策，但在推进乳业全球布局方面仍需探索；中国乳制品市场内部价格调节、市场保护相关政策相对于欧盟仍不完善，政策落实不到位；中国侧重乳业规模化发展，一定程度上忽视了中小规模的利益。综上所述，本文提出以下提升中国乳业发展的对策建议。

4.1 进一步扩大国际市场

一是大力发展对外贸易。第一，继续推进自由贸易协定的谈判和签署，促进贸易国家地区多元化和外贸渠道的多元化发展，以周边国家为基础，扩展乳制品贸易市场；第二，充分寻求“一带一路”发展契机。“一带一路”中间腹地国家具有巨大的经济发展潜力，未来可能会带来旺盛的市场需求，中国可以利用“一带一路”发展契机，扩大乳制品对外贸易。

二是持续推动乳企实施“走出去”战略。第一，推动综合能力较强，有能力开拓海外市场的乳企进行境外投资，增加“走出去”企业在融资、贷款上的支出和审批手续上的简化；第二，培养国际化人才。当前，国际化人才不足，是制约中国乳业实施海外投资的重要制约因素，因此，应积极引导企业实施系统化的国际化人才发展方案，有侧重地进行国际化人才培养。

4.2 逐步建立和完善生鲜乳价格管理体系

山东、河北、黑龙江和上海地区已成立生鲜乳价格协调委员会，委员会成员由与乳业有关的利益相关者组成，定期制定生鲜乳交易参考价格，供购销双方签订合同时参考。目前仍存在的问题是：第一，这一协调机制受众范围小，并没有在全国范围内普及；第二，在实际收奶过程中，乳企会以质量不过关为由拒收原料奶，使这一机制形同虚设。因此，中国的生鲜乳价格管理体系实质上并没有建立起来，借鉴欧盟经验以及根据我国乳业的实际情况，我国应逐步建立价格管理体系，一是在全国范围内制定生鲜乳交易参考价格，强制性执行养殖业与乳企的收奶合同；二是逐步引入第三方生鲜乳检测机构，发挥第三方机构的独立性、透明度、公正性等特点，保障奶农利益；三是建立全国性的数据收集系统，时实监测各地区乳及乳制品价格、生产及销售情况，并实现数据共享。

4.3 发展适度规模养殖

各地区应根据资源禀赋和环境承载力发展适度规模化奶牛养殖，合理优化奶牛养殖布局。在奶牛养殖优势产区，大力发展大中规模的奶牛养殖场，对于实施规模化奶牛养殖的企业或个人给予财政补贴，并促进形成养殖场和收奶企业的利益共享机制。在规模化养殖程度不高的区域，着力推动奶牛养殖专业合作社、养殖小区等新型农业经营主体发展，带动小规模养殖形成利益共担的合作经营组织，增强奶牛养殖户的集体议价能力。