北方地区冬季清洁取暖进展及展望

时间：2024-07-28

赵文瑛于长友唐飞姜士宏

（电力规划总院有限公司）

0 引言

北方地区冬季清洁取暖工作关系到广大群众温暖过冬、大气污染防治等问题，是一项重要的民生工程、民心工程。2016年12月21日，中央财经领导小组第十四次会议专题研究了推进北方地区冬季清洁取暖等群众普遍关心的重要民生问题，并强调，推进北方地区冬季清洁取暖关系北方地区广大群众温暖过冬，关系雾霾天能不能减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。

国家发展和改革委员会、国家能源局等十部委于2017年12月联合印发了发改能源〔2017〕2100号《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》（简称《规划》），因地制宜提出了清洁取暖技术路线，明确各项重点任务，提出多方面保障措施。2019年4月，国家能源局、财政部、生态环境部、住房和城乡建设部（简称四部委）组织开展北方地区清洁取暖中期评估工作，全面了解 2017—2018年、2018—2019年两个取暖季以来《规划》实施情况及存在问题。

本文对北方地区推进冬季清洁取暖工作以来取得的进展和成果进行总结，分析推进过程中存在的主要问题，为继续推动清洁取暖工作可持续发展提出意见。

1 北方地区清洁取暖最新进展

1.1 清洁取暖概念及方式

清洁取暖是指利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业余热、清洁化燃煤、核能等清洁能源（热源），直接或间接通过高效输配系统（热网）为节能建筑（热用户）提供低排放、低能耗的取暖方式，包括以降低污染物排放和减少能源消耗为目标的取暖全过程，涉及清洁热源、高效输配热网、节能建筑等环节。

从取暖方式上看，清洁取暖主要分为集中式、分散（分户）式和分布式［1］。

集中式取暖是指一个城市（镇）全部或部分区域居民取暖所需热量由集中热源产生并通过管网系统供给，集中供暖可以给城市提供稳定、可靠的热源，改善民生并节约能源，具有显著的经济效益和社会效益。北方大中型城市由于具有集中供暖管网、建筑密度高的特点，主要采用集中供暖方式。

分散式取暖是采用各种户式炉具、电暖器、燃气壁挂炉，或含发热电缆、碳纤维发热材料的取暖设备等进行供暖，具有取暖运行灵活方便，适合行为节能管理的特点。城乡接合部和乡村受经济、地理条件的限制或生活习惯的影响，目前主要采用分散式取暖。

分布式取暖主要应用于部分居住建筑、公共建筑、厂矿、学校等建筑，通过采用热泵、燃气锅炉、电锅炉或地热能作为热源对一个或几个小区供暖，热水直接通过二次管网送到热用户，温度、压力低，热损小，安全隐患少，热效率高。

按照热源不同，清洁取暖可分为清洁燃煤集中供暖（包括超低排放热电联产和超低排放燃煤锅炉供暖）、天然气供暖、电供暖、可再生能源供暖（包括太阳能、生物质、地热供暖）、工业余热供暖等几种类型，如图1所示。

目前，针对清洁燃煤集中锅炉供暖和生物质供暖方式，重点地区（北京市、天津市、河北省、山西省、山东省、河南省、陕西省）与非重点地区要求不同。

图1 清洁取暖方式及部分排放标准

1.2 总体情况

根据相关数据［2］，2017—2018年、2018—2019年两个取暖季，北方地区清洁取暖工作总体进展顺利，成效明显。截至2019年取暖季结束，北方地区冬季清洁取暖率达到50.7%，略高于《规划》中2019年清洁取暖率 50%的中期目标，相比 2016年提高12.5个百分点。其中城镇地区清洁取暖率 68.5%，农村地区清洁取暖率24.0%，替代散烧煤约1×108t，超额完成散煤消减7 400×104t的《规划》中期目标，反映出近两年清洁取暖的推进力度很大。

根据《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，确定了包括北京市、天津市和河北省、山西省、山东省、河南省的26个城市在内的“2+26”重点城市作为京津冀大气污染传输通道。“2+26”重点城市承担环保压力较大，但清洁取暖工作推进较快、力度大。截至2019年取暖季结束，“2+26”重点城市清洁取暖率达到了 72.0%，明显高于北方地区平均水平50.7%，如图2所示。

图2 2019年取暖季结束“2+26”城市总体清洁取暖率

由图2可知，城市地区清洁取暖率达到96%，县城和城乡接合部清洁取暖率达到75%，农村地区清洁取暖率为43%，均超额完成《规划》中期目标。“2+26”重点城市城镇地区（含城市城区、县城和城乡接合部）已经接近2021年《规划》目标，但农村地区离实现 2021年清洁取暖率达到 60%的目标仍有一定差距，这也说明“2+26”重点城市今后清洁取暖工作重心要放在农村地区。

从热源侧来看，北方地区约56%的供暖面积以清洁燃煤供暖为主，其中超低排放燃煤热电联产占50%左右，是最主要的方式；其次是天然气供暖，供暖面积占比约 30%，电供暖面积占比仅约 8%，可再生能源供暖和工业余热供暖等占比较低，约为6%。由此可知，我国北方地区清洁取暖的热源基本形成以超低排放燃煤热电联产为主、天然气供暖为辅、其他热源补充的格局。

1.3 试点工作

2017年6月，四部委将天津、石家庄、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡12个北方城市作为中央财政支持北方地区冬季清洁取暖第一批试点城市。2018年5月，根据财建〔2017〕238号《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，四部委要求推进清洁方式取暖替代散煤燃烧取暖，又确定了 23个第二批试点城市，并要求同步开展既有建筑节能改造。试点城市也从“2+26”城市进一步扩展到汾渭平原城市，总的试点城市达到 35个。2019年 6月，财政部下达了财资环〔2019〕6号《2019年度大气污染防治资金预算的通知》，增加定州、辛集等8个城市为试点城市，中央财政奖补资金试点城市累计达到43个，如图3所示。

图3 清洁取暖试点城市数量及试点资金规模

根据相关政策［3］，试点城市示范期为三年，中央财政奖补资金标准根据城市规模分档确定，直辖市每年安排 10×108元，省会城市每年 7×108元，地级城市每年5×108元，汾渭平原原则上每市每年奖补3×108元，辛集、定州、济源、杨凌示范区每年奖补1×108元。2019年大气污染防治资金共安排了 250×108元，其中 43个清洁取暖试点城市中央奖补资金152×108元［4］。三批试点城市试点结束后，预计中央奖补资金累计拨付570×108元。

截至2019年取暖季结束，第一批纳入中央财政支持的 12个试点城市，其清洁取暖面积共计达到22.9×108m2，清洁取暖率达到72%，其中城市城区清洁取暖率 96%、县城和城乡接合部清洁取暖率76%、农村地区清洁取暖率 51%，清洁取暖率完成情况接近重点城市2021年目标值。分城市看，衡水、太原、廊坊等城市清洁取暖率较高，达到了80%以上，第一批12个试点城市清洁取暖率均高于50%，处于较高水平，试点工作对清洁取暖有明显的促进作用。

1.4 主要支持政策

为推进北方地区冬季清洁取暖的顺利实施，国家和地方开展了一系列工作，制定相关配套文件，构建政策体系，切实有效地降低居民取暖成本。

1）国家层面

在降低居民清洁取暖成本方面的支持政策主要体现在财政资金试点、完善价格机制、推进市场化交易三个方面。

财政政策方面，四部委开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作，为试点城市清洁取暖工作提供资金保障。

价格政策方面，国家发展和改革委员会印发发改价格〔2017〕1684号《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》，通过完善峰谷分时价格制度、优化居民用电阶梯价格政策、大力推进市场化交易机制，对取暖用电部分，适当延长谷段时间，优化峰、平、谷价格时段划分，完善“煤改电”电价政策；通过明确“煤改气”门站价格政策、完善销售价格政策、灵活运用市场化交易机制，优化“煤改气”气价政策；通过完善集中供暖价格政策、试点推进以市场化原则确立区域清洁供暖价格、加强供暖企业成本监审和价格监管，健全供暖价格机制。

市场化交易机制方面，国家发展和改革委员会、国家能源局鼓励清洁供暖用电电量积极参与电力市场交易，在缓解弃风弃光扩大用电的同时，降低电取暖用电成本。国家能源局印发国能发新能〔2019〕35号《关于完善风电供暖相关电力交易机制扩大风电供暖应用的通知》，在落实可再生能源电力保障性收购的基础上，鼓励风电企业与供暖电力用户直接交易，进一步完善风电供暖相关电力交易机制；合理制定电取暖输配电价，参加电力市场交易的取暖用电，谷段输配电价按平段输配电价的50%执行。

2）地方层面

各地政府制定了具体的清洁取暖补贴政策，主要集中于“煤改气”“煤改电”工程，补贴体现在清洁取暖初期投资和运行费用方面，切实降低居民成本。同时各省、市、区（县）三级财政均积极安排配套资金。北方地区“煤改气”“煤改电”主要在重点地区尤其是“2+26”城市推进。

“煤改气”方面，补贴主要包括设备购置补贴和运行补贴，一些地区还对管网基础设施建设进行补贴。重点地区对“煤改气”燃气壁挂炉基本给予了2 000～3 000元的补贴；对居民用气补贴普遍为0.8～1.0元/m3，总额一般控制在600～1 200元。

“煤改电”方面，各地通过完善现有峰谷分时制度和阶梯价格政策出台了居民电供暖价格政策。北京、天津、山西、山东、新疆等省份相继出台了0.2～0.3元/（kW·h）不等的电价补贴政策，谷段到户电价约为0.1元/（kW·h），居民电供暖成本较低，尤其是京津冀地区电供暖推广效果较好。大部分地区对“煤改电”设备补贴比例超过50%，最高补贴金额 2.0×104～2.7×104元。

2 存在的主要问题

2.1 成本较高，居民难以承受

农村居民采用传统散煤取暖，每个取暖季平均用煤2～3 t，费用约1 200～1 800元。实施“煤改气”“煤改电”后，尽管有政府补贴支持，农村取暖费用仍有较大幅度增长。部分地区农村居民存在“改而不用”或不舍得用的现象，经济条件较差的农民直接恢复了散煤取暖。

2.2 技术路线选择不当，前期论证不足

少数地区周围有电厂热源或余热资源，在最初编制清洁取暖规划时“一刀切”采取“煤改气”或“煤改电”，而没有充分利用当地资源，改造后出现居民“用不起”现象，继而又重新选择其他清洁取暖方式，反复改造，造成资金浪费。

2.3 产品质量和工程施工存在隐患

受清洁取暖“政策红利”影响，许多地区设备生产、供应、工程建设等企业蜂拥而上，企业技术水平不一。而受成本影响，市场竞争不断加剧，不少地区普遍出现低价中标，导致厂家降低配置或降低服务规格，存在较大的质量问题，部分设备存在质保期过期问题。长期来看，这些不良竞争现象为后期运行维护埋下较大隐患，不利于整个行业正常发展。部分工程由于时间紧张，施工单位出现抢工期现象，一些工程施工不符合技术标准，存在施工企业缺乏资质、手续不全、施工计划无序等问题。

2.4 农村取暖推进难度大

预计 2019—2021年北方地区清洁取暖工作新增量大约有一半是在农村地区。很多农村地区燃气管网条件较差，配电网网架较为薄弱，暂时不具备供应天然气与电力等条件；农村房屋结构普遍简易，保温效果较差，建筑能效较低，能源浪费严重，取暖效果不佳。此外，受清洁供暖方式成本制约以及生活习惯不同，一些收入低的居民很难接受高额的电取暖或气取暖费用，居民对政府补贴的可持续性存在担忧心理，农户使用意愿较低，推广难度较大。

2.5 地方财政补贴压力大

清洁取暖大部分技术路线成本都较高，无论“煤改气”还是“煤改电”都需要适合的气价、电价政策，居民对政府补贴依赖性强。可如果对清洁取暖运行持续补贴，每年省、市、县三级财政补贴负担较重，个别地区市、县财政补贴已达极限，难以继续扩大补贴并且持续补贴。

2.6 持续性难以保障

一方面国家政策方面存在不确定性。在清洁取暖试点城市三年后补贴是否持续，长期的运行财政如何保证，政策尚未明朗，部分地区改造决心不大；另一方面部分地方补贴已经明确退坡，如河北省明确“从完成改造当年算起，补贴时限为 3年，第 4年开始依次降至50%、25%，直至彻底取消补贴”。持续补贴，给地方财政带来负担；若补贴退坡乃至取消，取暖费用将进一步上涨，不仅返煤可能性较大，还易造成前期清洁取暖投资浪费。特别是在农村地区，居民收入有限，若再失去补贴支持，很难有经济能力负担清洁取暖。如汾渭平原城市，煤炭资源容易获取，价格也比较低，没有强力的政策推进、资金保障，清洁取暖推进更加困难。

2.7 后期运维缺乏管理

随着清洁取暖工作的深入推进，北方地区尤其是农村地区累计有数千万户完成了“煤改气”“煤改电”及其他方式改造，改造所用设备质量、型号、质保期都不尽相同，取暖效果难以保证。目前各地主要重视新增改造，对存量改造关注和管理不够，会造成居民后期运行维护费用高，取暖效果越来越差，导致前期工作逐步失效。

3 未来展望及政策建议

经过2017—2019年两个取暖季，北方地区清洁取暖率较 2016年提高了12.5个百分点，年均增加6.3个百分点。按照《规划》2021年清洁取暖率达到70%的目标，2019—2021年两个取暖季北方地区清洁取暖率需要再提高19.3个百分点，年均增加9.7个百分点，年增加幅度更大，总体任务更艰巨。

今后，无论是技术路径选择还是热源保障、供暖工程建设、持续运营等，都应当体现安全、环保、节能、经济等原则要求。在热源选择上，坚持“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”原则，有针对性地解决清洁取暖推进过程中的问题和困难，降低清洁取暖的成本，提高使用效率，实现清洁供暖工程的可持续发展。为此，建议进一步研究制定以下相关政策。