渐进主义视角下建设工程竣工验收政策发展历程分析（1997-2022）

易 婷，赵 通

（北京市建设工程安全质量监督总站，北京 101100）

0 引言

近年来，我国建筑业经历了飞速发展，工程建设水平从规模、复杂性等方面均不断提升。与此同时，随着经济社会的发展，对于建设工程质量水平也提出了更高要求。工程竣工验收作为工程建设的一项关键环节，标志着工程建设环节的结束和向用户的交付。按照我国现行建设工程质量管理制度，工程必须经验收合格后，方可交付使用。从工程实体质量维度而言，竣工验收是工程质量检验的最后一道关口，与施工过程中的检验批、分部分项工程验收等共同组成了实体质量控制过程。从质量行为维度而言，竣工验收是建设工程参建各方履行质量控制责任的法定环节，也为后期工程质量问题责任追溯提供依据。

1 问题提出与研究框架

1.1 相关研究现状及问题分析

目前国家、地区层面已建立一个由法律、行政法规、部门规章、地方性法规、规范性文件等构成的较为完整的工程竣工验收政策文件体系，但现有研究缺少对于相关政策的总体梳理，尤其是对于政策变化历史脉络的描摹。本研究旨在从政策变迁视角对工程竣工验收政策文件进行系统梳理分析，一是从系统角度构建政策文件之间的联系，二是通过对政策文本的分层次分析研究其嬗变过程，三是发掘政策变迁的动力及方向。

1.2 渐进主义理论介绍

20 世纪 60 年代以前，决策研究领域一直为理性主义思想所主导。理性决策模型将政策制定视为一个遵循严格步骤的理性过程。决策者基于对社会群体的价值偏好评估列出所有政策方案并通过严谨的科学分析抉择最优方案。通过对美国民主政体的深入观察，查尔斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）敏锐地意识到，受制于有限的能力、资源及职权，政策制定者难以开展全局式的系统综合分析，因此现实中理性决策模式中很难实现。由此，林德布洛姆开创性地提出渐进式的制度决策模型。其基本思想认为政策制定过程是一个基于“连续有限比较”（Successive Limited Comparison）的渐进调试过程，决策者在政策制定过程中表现出以下特点：①不依赖理论；②基于既有政策进行边际调整和创新；③重点分析关键变量；④目的与手段不做明确区分。其优势在于，决策者可以依靠过去实施的一系列政策步骤提供可靠经验，一次只迈出一小步的做法能迅速看到结果并及时修复错误［1］。

1.3 政策文件汇总

在政策本文选取时综合考虑获取资料的可行性及文件权威性、代表性，以国家及北京地区现行工程竣工验收政策文件为基础，选取法律法规及规范性文件作为研究对象（见表1）。

表1 修订条款数量各年分布汇总表

2 政策变迁回顾

2.1 国家层面政策变迁分析

1997 年颁布并于次年实施的《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）是我国工程建设领域的第一部部门法律，规定了我国建筑活动的统一行为规则。现行《建筑法》由八章共八十五条构成，其中第六章六十一条规定了建筑工程竣工验收的基本要求：“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”自颁布以来，于 2011 年、2019 年先后经历两次修订，仅涉及第四十八条及第八条的局部内容。2010 年出台的《社会保险法》确立了统一的工伤保险制度。在此之前，《建筑法》仅要求雇主对从事风险作业人员提供意外伤害保险。2011 年，《建筑法》第四十八条作出相应调整，以确保立法精神的一致性。随后，在推行“放管服”改革、不断完善监管体制的大背景下，《建筑法》于 2019 年第二次修订，对施工许可的申领条件进行了优化。

2000 年，国务院颁布《建设工程质量管理条例》（以下简称《条例》），是《建筑法》颁布实施后制定的第一部配套的行政法规，也是新中国成立以来第一部建设工程质量条例。在《建筑法》的基础上，《条例》首次明确了由建设单位组织、施工单位等参与的五方验收制度，进一步细化了竣工验收的五项前提条件，并对未竣先用等违规情形的罚款数额标准进行了规定。条例在 2017 年、2019 年两次修订，分别为第十一条和十三条。其中第十一条取消了施工图必须报政府审查的规定，第十三条则将质量监督手续由前置办理改为可以和施工许可证或开工报告合并办理。这两项调整均与国家放管服改革要求相呼应。

作为竣工验收制度的配套文件，住房和城乡建设部于 2000 年发布两项暂行文件：《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（建建〔2000〕142 号）和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第 78 号）。文件对竣工验收的具体程序、竣工验收报告的内容、质量监督机构监督要求、竣工验收备案要求等作出了说明。随后，住建部先后于2009 年及 2013 年发布《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第 2 号）、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质〔2013〕171 号），原暂行文件废止。为便于理解，下文将两份文件分别简称为“竣工验收备案管理办法”及“竣工验收规定”（除特殊说明外，均指现行有效版本）。其中，竣工验收备案管理办法则于 2009 年正式发布，对竣工验收备案要求、罚则进行调整，具体为：①根据 2008 年修订的《消防法》规定，大型人员密集场所及其他特殊建设工程需进行消防设计和消防验收，本办法作相应调整；②未及时办理竣工验收备案的处罚金额上限由 30 万元改为 50 万元，与《条例》保持一致，避免执行时标准不一带来的混淆，确保了法律法规体系的严谨性和准确性。竣工验收规定于 2013 年正式发布，对竣工验收前提条件、程序、报告要求进行了调整，主要修改内容包括：①取消必须委托质量监督机构实施监督条款，改为可以委托；②取消竣工验收前必须有规划、公安、环保等部门的认可或批准文件要求，为实施并联合验收或联合验收改革提供可能性；③明确专家参与验收的条件为重大和技术复杂工程；④减少验收报告附件内容（见表2）。

表2 修订条款数量各年分布汇总表

《建筑法》和《条例》等文件的颁布实施，标志着我国工程质量监督管理走上了有法可依、良性发展的轨道，对促进建筑业的快速发展、规范建筑市场行为、提高我国工程质量水平发挥了重要作用。

2.2 地区层面政策变迁分析

北京市级层面关于工程竣工验收的指导性文件主要有《北京市建设工程质量条例》（以下简称“北京市质量条例”）以及《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收管理办法》（京建法〔2015〕2 号，以下简称“北京市竣工验收管理办法”），均发布于 2015 年。经过梳理历史文件发现，北京市工程竣工验收政策体系的确立大致可分为三个阶段。第一个阶段从 2000 年－2004 年。这个阶段主要为国家政策的落地执行。第二个阶段从 2005 年～2014 年。在这个阶段北京地区出台了一系列“小”政策，用以规范指导建筑工程中的专项验收，例如无障碍设施、节能等专项等。第三个阶段从 2015 年至今，以北京市质量条例及北京市竣工验收管理办法的发布为标志，确立了地区层面完整、系统的竣工验收政策体系。

2.2.1 第一阶段（2000 年～2004 年）

2000 年，国家发布质量管理条例等一系列重要文件，标志着工程竣工验收制度正式由质量等级核验制变为备案制。北京市住建部门于同年制发了《关于印发〈北京市工程竣工验收备案管理暂行规定〉的通知》（质监总站第 36 号），并于 2002 年以市住建委名义发布《关于调整建设工程竣工备案有关事项的通知》（京建质〔2002〕312 号）。从文件内容来看，主要是对上级文件精神的传达落实，以及关于落地过程中若干事项的补充说明。

2.2.2 第二阶段（2005 年～2014 年）

北京先后发布关于无障碍设施验收、住宅工程质量分户验收、建筑节能验收、环保等一系列专项验收规范性文件，为最终出台北京市竣工验收总体政策奠定重要基础。

这个时期，随着社会经济发展水平的迅速提高，加之北京申奥等重大历史事件的推动，全方位、高标准提升首都人居环境建设水平迫在眉睫。

2004 年，北京颁布我国第一部无障碍建设领域的地方性法规——《北京市无障碍设施建设和管理条例》，从立法层面保障残疾人、老年人等弱势群体的权益。文件明确规定，新建、扩建和改建建设项目的建设单位在组织建设工程竣工验收时，应当同时对无障碍设施进行验收。未按规定进行验收或者验收不合格的，建设行政主管部门不得办理竣工验收备案手续。随后，北京市住建委发布《关于加强建设工程无障碍设施竣工验收的通知》（京建质〔2005〕84 号），明确将无障碍设施验收作为工程竣工验收前必须开展的专项验收。

为加强民用建筑节能管理，北京市于 2001 年出台《北京市建筑节能管理规定》（市政府令第 80 号），明确建设单位必须按照建筑节能标准组织竣工验收。2005 年，建设部发布《民用建筑节能管理规定》（建设部令第 76 号），强调政府在节能建筑施工监管中的职责。据此，北京制定了《关于加强新建民用建筑工程执行建筑节能标准监督管理的通知》（京建法〔2005〕709号），明确在北京实行节能专项备案制度，以进一步加强对标准实施的监管，确保新建建筑严格执行建筑节能标准。

为解决新建小区交付时配套设施不全问题，2007年，北京市建设、国土、规划部门联合发布《关于印发〈北京市新建商品房住宅小区住宅与市政公用基础设施、公共服务设施同步交付使用管理暂行办法〉的通知》（京建法〔2007〕99 号），规范小区配套设施建设时序，要求工程竣工验收前必须按建设方案要求完成公共、市政配套设施验收。

此外，在此阶段，住建部门还发布了关于环保验收、住宅工程质量分户验收等一系列文件，作为地区层面建设工程竣工政策的配套文件，进一步规范验收环节相关要求。

2.2.3 第三阶段（2015 年至今）

随着北京市质量条例及北京市竣工验收管理办法的发布，确立了地区层面完整、系统的竣工验收政策体系。新体系整合了过去十年中北京地区关于无障碍设施、建筑节能等专项验收子政策，通过对国家层面政策的对比，还可以看到一个清晰的扩充过程，从组织流程、交付等环节进一步细化规范要求，以提升落地实施的可操作性。

2015 年，北京市发布质量条例，基于国家质量条例及竣工验收规定等文件，在以下几个方面进行了扩充：①将签署质量合格文件的流程予以明确，定义为由自检-预验收-质量竣工验收组成的“单位工程质量竣工验收”环节，同时考虑轨道交通工程的特殊性和复杂性，制定单独验收流程要求；②明确验收交付环节应完善的其他程序，包括人防、环卫、防雷、特种设备等；③明确备案环节具体要求，同时明确交通、通信等专业工程建设领域的竣工验收备案另行约定。

同年发布的北京市竣工验收管理办法则从落地实施性及地区特殊性两个方面进行了完善，一是在国家相关文件基础上进一步完善关于技术档案及施工管理资料的具体要求；二是结合首都发展要求，因地制宜完善本地验收标准。新标准整合了建筑节能、无障碍设施方面的专项验收规定，作为全市工程竣工验收的指导性文件，体现了北京作为首都在建设质量方面的高标准要求，以及在绿色发展、人文关怀等方面的回应。

3 政策变迁分析及展望

3.1 政策变迁动力因素分析

经前述研究发现，工程竣工验收政策体系符合渐进式理论框架，其变迁动力因素总结如下：①立法精神一致性，根据上位法或同级法律法规对于存在抵触、漏洞的条款及时修订，以确保法律执行的协调一致性；②立法准确性，一是修改原法律条文中语义模糊之处，二是对于上位法中尚未明确之处根据地方实际进行补充完善，同时适时取消个别兜底性条款，以增强法律条文的适用性及准确性，避免滥用自由裁量权、权力寻租等问题；③宏观政策环境影响，随着社会及国家宏观政策环境变化，政策体系体现出对于宏观政策导向的调适；④工程监管领域自身改革，为进一步优化营商环境，努力构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系，对相关条款予以修订。

3.2 政策发展展望

通过对于工程竣工验收政策体系嬗变过程的追踪及变迁动力因素分析，对于政策框架体系的稳定性有了更为深刻的认识，同时得以对政策未来发展方向进行展望：一是基于立法精神一致性及立法准确性的不断完善；二是基于宏观政策环境而随之调整，三是随着工程审批制度改革进入深入攻坚环节，这也将是未来改革的重点。与此同时，通过对现有政策变迁的分析，还发现现有工程竣工验收政策过程存在以下不足：一是政策工具的局限性，现有政策工具仍主要以管制型工具为主，市场型政策工具与自愿性政策工具不足；二是现行政策在执行层面仍存在一些不足，例如质量监督与工程竣工验收之间的程序关系、工程竣工验收备案的法律效力等方面仍存在进一步阐释的空间；三是政策变迁速度及成效与社会经济发展需要仍存在一定差距。综上，工程竣工验收政策未来发展对策如下。

1）围绕事中事后监管改革目标，逐步建立与基于风险防控的工程建设项目质量安全监管体系相配套的竣工验收制度。

2）实现竣工验收制度与工程建设信用体系的无缝衔接，通过市场主体的行为评价与工程建设的质量评价双向互补，促进建设工程参建单位主体责任的落实。

3）引入政策工具创新，增加市场型政策工具等，充分发挥市场力量，实现协同共治。

4）推动工程质量潜在缺陷保险（Inherent Defect Insurance，IDI）等与现有竣工验收政策体系衔接。

5）围绕绿色节能低碳等宏观命题，持续细化、完善现有验收体系，尤其是主体责任落实及法律责任的细化明确。

6）依托信息化技术持续改革现有审批体系，不断精简审批环节，优化审批流程。

4 结语

本文以工程竣工验收政策为研究对象，采用渐进主义理论视角，对 2000 年至今国家（重点介绍北京）出台的工程竣工验收相关政策进行梳理，重点考察其变化过程、演进的细节及方向。研究发现，从时间纵向发展维度，国家层面的政策框架保持了高度的稳定性和延续性，与此同时又能跟随国家宏观政策导向，在适当时机引入细微的政策调整，体现出灵活性和适应性。在国家宏观政策指导与改革的双重影响下，政策的渐进式调整体现了深化建筑业简政放权改革的立法本意，同时贯彻了“法无授权不可为、法定职责必须为”的简政放权思想。本文的主要贡献在于借助在西方已有超过 50 年历史的政策过程理论的视角，丰富工程竣工验收政策研究成果并填补相关研究空白，同时借助渐进理论框架对于政策未来发展方向进行展望。Q