一个“边缘”小县城的出路

王红茹

“郡县治，天下安。”自古以来，“县”就是一个非常重要的基层治理单位。

中部省份山西省，一直以来经济上的存在感就不强，2020年在全国31省份GDP排名中，位居第21位。在山西，没有GDP万亿城市，省会城市太原2020年GDP为4153亿元，也不到5000亿元。

从县域经济的角度看，山西至今没有一个“千亿县”，经济小县却不少。公开数据显示，2020年山西有22个县的GDP不足50亿元，其中大宁、永和、石楼3个县的GDP均不足20亿元。大宁县在这3个县中，GDP最少，只有10.96亿元，在山西省垫底。

大规模的财政转移支付维系着这个小县城的正常运转。公开数据显示，2020年大宁全县总财力17.83亿元，中央、省、市下达专项拨款及转移支付补助就有15.29亿元，占比高达86%。

县域经济是国民经济的基本单元，也是区域发展的基石。这个GDP只有10亿元的“超级迷你小县城”，未来的出路在哪里？

大宁县，位于山西省吕梁山南端，临汾市西北部，北与永和县接壤，南同吉县毗连，东与蒲县、隰县为邻，西与陕西延长县隔黄河相望。

大宁怎么看都很“迷你”：总面积只有967平方公里，甚至比以人少著称的陕西省佛坪县还要小（佛坪面积1279平方公里）;人口也不多，根据第七次人口普查数据（以下简称“七普”），大宁县常住人口为52166人，辖3镇2乡60个行政村。

曾被驻派山西的中央某新闻单位记者寒温至今依然清晰地记得，20年前在太原工作时，时任大宁县委书记杨玉龙邀请他到大宁走走看看、品尝大宁优质的羊肉（编者注：羊产业是大宁县最重要的农业特色产业），却因交通不便没能成行。

“全程300多公里，从太原开车都要七八个小时，都是山路，去一趟颇费周折。”寒温说。

20年光阴转瞬即逝，此前的坑洼山路已经变成了平整的柏油路;道路是好走了一些，遗憾的是，大宁县境内至今没有高速公路，也没有普通火车，更没有高铁。

落后的基础设施，严重阻碍着这个藏在深山小县城的发展。2020年，大宁县地区生产总值仅完成10.96亿元;一般公共预算收入完成6855万元。

10.96亿元GDP是什么概念？在我国1700余个县（市）里，现有36个县（市）GDP超过1000亿元，處于县域经济的“最顶端”;其次就是百强县，入围门槛已经达到600亿元GDP。而与之形成反差，GDP在100亿元或50亿元以下的县，就是县域经济“最垫底”的部分了。GDP在10亿元及以下的这些县，多集中处于西藏、青海两省区，在中部省份山西也看到这样的身影，着实令人吃惊。

10年间人口减少近两成

这是一个酷暑烈日的上午，在临汾某事业单位工作的刘西林，开车从临汾出发，一路向西北方向行驶。他穿过层层叠叠的山峦，驱车两个半小时，抵达一块被大山包围着的狭长平地，这里就是大宁县城了。

他将车停靠在大宁县东街61号县人民政府办公楼旁，望着这座小城街道上稀稀疏疏的人群，以及被南北两座大山夹裹起来的街道旁低矮的楼房，感觉跟去年相同：大宁不像是一个县城，更像是一个镇。

大宁县地势南北高，中间低，由东向西逐渐倾斜。由于被南北群山环绕，中部丘陵、垣川交错，因此有“三川十塬沟四千，周围大山包一圈”之说。

不到这里你很难想象，大宁县境内至今没有一条高速公路，也没有开通普通铁路，更没有高铁。如果到大宁，需先乘坐高铁到临汾市，然后再乘坐班车才能到达。班车成为除私家车之外，大宁通向外面世界最重要的交通工具。

跟西部众多小县城一样，这里没有网约车，就连出租车也不常见。路面上跑着的公交车，也只是能乘坐十几人的小型车。

这里没有大型商场、超市，也没有麦当劳、肯德基，看不到现代城市的繁华，在这里生活的人们，早已习惯了“日出而作，日落而息”。冬天，很多商店在晚上七八点钟就关了门，餐饮店差不多10点就打烊了。相比而言，夏天来小饭馆的人会比较多，生意也会好一些。

地处深山，加之交通不便，造成大宁县人口逐年下降。与2010年第六次全国人口普查的64501人相比，大宁10年间人口减少了12335人，减少19.12 %，年平均减少率2.10%。

从“七普”数据分析，大宁县人口减少，一方面是出生率下降，另一方面是人口流动所致。数据显示，与2010年第六次全国人口普查相比，大宁县0～14岁人口的比重下降了4.48个百分点，15～59岁人口的比重下降了3.71个百分点。

中国社会科学院生态文明研究所研究员、中国区域科学协会会长、著名经济学家杨开忠分析认为，大宁作为一个人口稀少、封闭分割、远离中心城市的内陆山地县城，人口，尤其是年轻人口流向有更好发展机会的相对发达城市和地区，是必然趋势。

他向《中国经济周刊》记者说：“这种普遍现象，在根本上、战略上既有利于增进人民群众的获得感、幸福感、安全感，也有利增强国家和区域竞争力，是改革开放以来中国经济奇迹的重要源泉，也是经济高质量发展的重要动能，总体上应该鼓励和支持。”

留下来的年轻人热衷当公务员

有离开的，就有留下来的。

一流大学毕业的陈颖在当地算是高材生，当别人问她在哪个单位工作，她会毫不犹豫脱口而出，“有编制，在系统内”，言语中满满的自豪感。

山西省临汾市大宁县山路

在大宁，很多留下来的年轻人希望跳入有编制的池子中。

“县城小，就业的出路就那么几条，要么当农民，要么开个小饭馆、小商店，最好的职业就是当公务员，一般有学历的年轻人都会选择当公务员。”刘西林向《中国经济周刊》记者说，在当地，最热门的职业，是考公务员;再次之，是到事业单位去上班。

虽然这里的事业单位待遇相对东部发达县市有差异，但是依然吸引着众多年轻人竞相报考。

7月2日，大宁县教育科技局发布的《大宁县2021年公开招聘幼儿教师公告》引发不少人关注。大宁县教育科技局一位工作人员向《中国经济周刊》记者表示，今年全县面向社会公开招聘40名幼儿教师，受聘人员直接入编，享受应聘事业单位所在岗位全部待遇，“去年没有招聘，今年也就这么一次，不仅吸引本地年轻人报考，慕名从外地来报名的人也很多，其中不乏出国回来的留学生前来应聘。”

当地对专业技术人才的渴望，不仅局限于幼儿教师，对招募高层次紧缺人才更是求贤若渴。

2020年7月14日，大宁县委组织部与县人力资源和社会保障局联合发布的《2020年临汾市大宁县引进高层次紧缺急需人才公告》显示，2020年共引进硕士及以上研究生、一流大学和一流学科本科毕业生10名，入职大宁县部分县直事业单位，岗位性质为全额事业编制。为了避免人才流失，此次招聘专门规定入选者“最低服务年限三年” 。

清华大学中国经济思想与实践研究院研究员袁钢明对大宁吸引人才的举措颇为赞赏，他告诉《中国经济周刊》记者，优秀人才是推动地方经济发展的强大引擎，尤其对中西部落后地区，人才的重要性更为凸显。如果没有人才引进，当地经济很难有起色。“应该注意的是，在多措并举引进人才之后，还要健全落实多方待遇， 争取留下人才，让人才为本地经济发展持续做贡献。”

工商业薄弱，想买李宁、阿迪达斯都难

步入大宁县城，这里最主要的街道只有东街和西街。从地图上看，东街和西街紧密相连，“本就是一条路。大宁县几乎所有的商业和政府机关，都布局在这条街上。”刘西林说。

放眼望去，矗立街边的，多是6层以下不带电梯的楼房，高层建筑只零星地散布在几个小区内。由于楼房稀少，记者在房产中介——安居客APP和58同城上，均没有搜索到任何一个大宁县的房源。

刘西林说： “我在这个小县城这么多年，就没见过房地产中介机构。大宁的房子太少了，想买卖，私下里就交易了。”

漫步东街，沿街的商铺和小商店鳞次栉比排列在马路两旁，由于门店装饰过于简单，置身其间恍如隔世。“在大宁县，几乎看不到大商场，如果想买李宁、阿迪达斯等比较知名的品牌，都很难买到。”刘西林说。

工商业不发达，制约着这个深山小县城的发展。天眼查数据显示，大宁县共有个体工商户1996个。这个数据仅是江苏省昆山市个体工商户（78.1万户）的一个零头。

此外，上规模的工业企业也比较少，天眼查数据显示，在大宁，注册资金大于2000万元的企业，只有49家;注册资金5000万元以上企业只有20家;大宁至今没有一家上市公司。

“多年以来，大宁县内没有一家品牌叫得响的企业。”刘西林能记起来的，是一家生产一次性防护手套的企业。

这家企业叫山西鸿晋塑胶科技有限公司，是2017年大宁县引进的重点扶贫产业项目和经济转型发展项目，位于大宁县曲峨镇煤层气工业园区。作为临汾最大的塑胶产品生产企业，主要生产PVC手套、丁腈手套等相关产品，出口额占据临汾同类产品90%以上。

临汾市2020年国民经济和社会发展统计公报显示，2020年全市海关进出口总额18.15亿元。其中，出口额17.27亿元中，出口PVC塑胶手套就占了7.67亿元，占比 44.4%，近乎一半。

7.67亿元的出口额，这也是2020年大宁县地区生产总值10.96亿元的主要来源。

但仅靠一家医用手套厂的力量，很难支撑起大宁全县的经济全局。数据显示，2020年大宁县一般公共预算收入仅完成6855万元。

这个数据跟东部沿海发达省份的县级市相比，相距甚远。2020年江苏省昆山市实现GDP 4276.8亿元，是大宁县的390倍;一般公共预算收入完成428亿元，是大宁县的624倍。

即便差距如此之大，这个深居山区的小县城，2020年依然实现了财政收支平衡，他们是如何做到的？

财政转移支付占全县财政比高达86%

我国当下的县级政府，机构设置与中央政府基本一致，拥有独立的财政权、决策权等权限。

大宁县尽管人口不多，其组织机构设置，也有俗称“五套班子”的党委、人大、政府、政协、纪委（大宁纪委归属党委，在当地一般称为“四套班子”），“麻雀虽小，五脏俱全”。

《中國经济周刊》记者根据大宁县政府官网5月17日统一发布的2021年各部门预算报告梳理发现，全县共有115个部门发布了今年预算报告，在报告中，有82个部门公布了人员编制及现有人员情况，大概有2243人。未公布编制人员数量的，有医疗保障局、公安局、卫生健康和体育局、文化和旅游局、市场监督管理局、住建局等33个单位。

如果仅依靠大宁一年6855万元的财政收入，连给这115个部门发工资可能都捉襟见肘，但是大宁依然做到了财政收支平衡。

大宁县《2020年财政预算执行情况与2021年财政预算草案的报告》显示，2020年大宁全县总财力178299万元，其财力构成为：全县一般公共预算收入6855万元，返还性收入907万元，中央、省、市下达专项拨款及转移支付补助152874万元，上年结转361万元，债券转贷收入8762万元，调入预算稳定调节基金7397万元，调入资金1143万元。

2020年全县总支出为178299万元，其中：一般公共预算支出166666万元，债券还本支出667万元，上解上级支出43万元，安排预算稳定调节基金8943万元，结转下年使用1980万元。

总财力与总支出相抵，大宁实现了2020年的财政收支平衡，主要是依靠中央、省、市大力度的财政转移支付。统计显示，财政转移支付占大宁县财政主要来源的86%。

自1994年实行分税制财政管理体制以来，我国建立的财政转移支付制度，主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，属于再分配更加注重公平的体现。但是，对于中西部边缘小县城，长期依靠财政转移支付维持，亦引发了如此运转是否高效的讨论。

袁钢明向《中国经济周刊》直言：“中西部欠发达地区的小县城，目前存在的主要问题是地广人少、经济发展薄弱，财政开支特别大，不得不依靠国家大量的财政转移支付来维持正常运转。像这样的县，我认为没有存在的必要，撤县能够减少县级行政机构不必要的行政单位，减少费用和开支。”

在当地对撤县的反对声音不少，一位知情人士向《中国经济周刊》记者表示：“今年上半年陕西袖珍县城佛坪报道引发热议后，我们这个地方也开始小范围讨论大宁县的出路问题。我认为简单的一撤了之并不可取。”反对的理由很简单，“你让在那里工作那么多年的公务员怎么办？不能都把他们辞退了吧？根据我们当地的情况，最好的办法是让大宁县跟邻近的县合并。”

将大宁、永和两县合并是否可行？

能跟大宁合并的县，首推永和。

永和县与大宁县，两者之间距离54.3公里，自驾仅需一个半小时就能到达。跟大宁县一样，永和也位于吕梁山脉南端。作为黄河边上的一座小县城，“永和”典出“永履和乐”语。

“梁峁重叠，沟壑纵横”，是对这两个邻近县城的写照。相近的地形地势，很容易让人对这两个县城进行对比。

从地域面积看，永和县总面积1212平方千米，比大宁县略大，下辖2个镇、5个乡。

从人口看，永和县比大宁县还少。“七普”数据显示，永和县常住人口为4.99万人，比大宁县少2220人。

从财力看，2020年永和县地区生产总值完成17.5亿元，高出大宁县6.54亿元;一般公共预算收入完成1.80亿元，高出大宁县1.11亿元。

从居民人均可支配收入看，永和县居民人均可支配收入13968元，比大宁县高出352元（2020年大宁县居民人均可支配收入13616元）。

“永和的财力比大宁好，主要是这两年永和县山里发现了天然气。以前财政收入最高的时候，永和一年的财政收入也就5000万元左右，现在开采天然气以后，财政收入每年近两亿元。”上述知情人士向《中国经济周刊》记者说。

跟大宁相似，永和县境内也只有一两条街道，主街是县政府所在地府前街。县城内同样没有网约车，出租车也没几辆。因为山路多，人们出门骑个电动自行车或摩托车，就能把该办的事情轻松搞定。

但是相比之下，永和县的交通比大宁更胜一筹。永和县境内修了一条高速公路，从霍州到永和县的霍永高速公路已于2018年通车，这样从临汾开车上高速，能直接到达永和县。

山西省临汾市永和县一户农舍

多方面相较，永和、大宁两县不仅地缘相近，方言、风俗习惯接近，人口又都不多，一旦合并，两个县可以紧密地联系在一起。

“永和县和大宁县人口加起来才10万出头，如果能够把两个县合并，定能起到精简财政的作用。”刘西林说。

前车之鉴，走合并之路难度大

在临汾市境内，将邻近两个县进行合并的提议，早已有之。3年前在全国引发热议的山西曲沃县、侯马市合并的消息，现在已经没了动静。

曲沃县、侯马市（县级市）两地东西相邻，均位于山西省临汾市境内。数十年前，曲沃、侯马曾属一家。

公开资料显示，曲沃1949年属临汾专区，1954年属晋南专区。1958年8月，曲沃、新绛、汾城三县合并为侯马市，属晋南专区。1963年5月，恢复曲沃县，县址驻侯马镇，仍属晋南专区。

1971年，侯马市析出，恢复曲沃县，县政府驻城关，侯马市从此与曲沃县分署办公。

2000年11月1日，临汾撤地设市，县级侯马市改由山西省直辖、地级临汾市代管。

2018年，两地可能合并的信号开始释放出来。2018年11月1日，曲沃县召开的十六届人大常委会第二十次会议，听取审议了《曲沃县人民政府关于曲沃县与侯马市合并行政区划调整相关情况的说明》《县人大常委会主任会议关于提请审议曲沃县与侯马市合并有关意见的议案（草案）》，表决通过了《曲沃县人大常委会关于对曲沃县与侯马市合并的意见（草案）》。

同日，曲沃县还召开行政区规划调整人大代表座谈会。民政部门负责人就曲沃县与侯马市合并行政区划调整相关事宜作了情况说明。

曲沃县人大常委会主任刘伟在讲话中指出，曲沃县与侯马市合并，符合省委省政府关于加快推进临汾市行政区划调整和促进经济高质量发展的战略规划，符合曲沃县与侯马市当前及长远经济社会发展的要求。

不过，围绕两地合并后的名称问题，争论不断。

“曲沃人说曲沃是晋国所在地，是一个千年古县，两地合并后的名称应该叫‘曲沃市;但侯马人不愿意，因为侯马市物流业发达，经济发展基础比较好，现在的名气比曲沃县还要大，因此，侯马人希望合并之后叫‘侯马市。双方因为名称问题僵持不下，合并的事情也就此搁置下来了。”刘西林向《中国经济周刊》记者分析。

去年有网友通过山西省人民政府官网省长信箱咨询，“曲沃县、侯马市合并了吗？”侯马市信访局工作人员在应询时表示：侯马方面确实还没有收到关于合并的消息。合并涉及侯马市与曲沃縣两地的民政、人大等多个部门，并不是侯马市这一级可以决定的。

此后，曲沃县、侯马市合并再未有消息传出。如今重提大宁、永和县合并，很多人担心是否会重蹈曲沃侯马合并之覆辙。

有分析认为，不妨把视野再放远一点，从整个山西省域看，如果将吕梁市的石楼县跟大宁、永和一起合并，似乎更为高效。

石楼县属吕梁市管辖，从地图上看，石楼县跟永和县的距离只有38.7公里，开车从永和县出发去石楼县城，只需半个小时的车程。从人口数量看，石楼县常住人口9.68万。这3个县人口加起来将近30万。

“30万人的县（包括县城和农村），县城人口一般是10万人左右（城镇人口），根据区域经济学得出的结论，城市规模25万人才具有经济性，所以县域人口即使达到30万人，也不具有经济性。”中国区域科学协会理事长、国家发展和改革委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成向《中国经济周刊》记者分析。

三县合并理论上似有差距，实际操作的难度也不小。刘西林告诉《中国经济周刊》记者，三县合并也有麻烦，石楼以前归属临汾市管辖，但现在属于吕梁市，两个地级市之间协调的难度更大。而大宁、永和都属于临汾市，行政上不用跟另一个城市协商，更容易合并。

“如果这两个县合并，名称叫什么？叫大宁市？还是永和市？估计都商量不通。”刘西林对这两个县的合并依然不乐观。

（文中寒温、刘西林、陈颖为化名）