发扬民主提高地方民生立法质量

高进进

习近平总书记说：“设计和发展国家政治制度要从国情出发，从实际出发”，“努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护”，抓好地方民生立法，理应以此为方向指南。

当前，我国地方民生立法工作存在诸多不足，这包括：一是法规宣传不够。法作为具有普遍约束力的社会治理工具，本该为民众普遍知晓，成为行为规范准则，但目前地方法规民众知晓度低，基本是“养在深闺人未识”。二是执法监督不力。地方人大作为地方性法规的立法机关，不仅担负立法之责，还有法律监督之责，须在“一府两院”范畴开展执法检查，促进法规落地，但各地执法检查比例极低，存在“库存积压”现象。 三是法规适用不足。司法层面的官司判定，法律法规适用不可或缺，但目前“两院”司法实践中少有来自地方法规的适用，地方法规基本未被“激活”。

2013年，重庆率先在全国委托第三方对195部现行地方性法规进行清理，此前亦通过开展“打包评估”等手段完善立法体制机制。但放眼全国，立法工作的民主参与、部门约束、监督审议等环节仍需加强。

立法规划不科学

目前，我国地方立法名义上虽由人大主导，实际上立法规划通常由“政府提出人大审”，前期调研、民意征求等多流于形式。一般而言，一届地方人大立法数量为30件左右，但地方人大为平衡各方利益，实行划部门分配数额，形成平均主义局面。各项规划占比往往并非出自当前经济社会发展需要，既不符合客观情况，又缺乏民意基础。一些关系国计民生的重要领域如就业、社会保障等民生方面立法受制于规划，不能得到科学合理分配。

据《重庆市法规汇编》（ 1997—2012）统计，重庆直辖以来有效地方性法规共184件，但涉及教育、就业、收入分配、社會保障、医疗卫生及社会管理六大民生立法的法规仅占总数的21.74%;1999年、2004年、2006年3年的民生类法规制定数甚至为零;教育领域法规也只有6条，其中《重庆市义务教育实施条例》还于2011年被废止，数量远落后于全国许多省份。受制于部门利益和立法规划数额分配，大量无效的宣示性法规产出，立法实施效果成了餐桌上的“看盘”， 看得吃不得，或好看不好吃、不能吃。

立法审议缺乏辩论

彭真同志曾把对立法冲突的决断称为“打杠杠”，也就是在博弈之间选准“切一刀”的点，这在立法问题上是个高要求。立法审议的核心在于辩论，杠杠打在哪里，一刀切在何处，都是关键。第九届全国人大常委会对法律草案首次进行“三审制”尝试，这一做法在2000年《立法法》得以正式确立：列入常委会会议议程的法律案，一般应经3次常委会会议审议后交付表决。实行“三审制”乃至多审制，本意是发扬民主，保证充分审议，提高立法质量的制度保障，但在当前地方立法现实中，这一制度却被简化为走过场的程序。审议过程对焦点问题的“审”与“议”辩论机制大打折扣，不管用的一大堆，不合理的立法规划照样经由三审通过，该有的法义被架空，一些法成了“水法”。

立法评估乏力

实施情况是评价法规质量的关键。立法工作不能在法规出台止步，法规实施及其发挥实效、实现立法目的才是立法全部。据媒体报道，2013年重庆市人大常委会创新立法评估机制，委托西南政法大学对科技系统的4部法规进行评估，同时与市社情民意调查中心合作开展问卷调查，了解法规在相关政府部门、科研机构、普通市民中的贯彻情况。

此种“打包评估”的创新做法提高了立法的社会实效，也得到了媒体的高度评价，但放眼全国实不多见。即便在重庆，该评估机制所施行的领域也限于与市民生活关联较少的科技类，真正关乎民生的就业、社会保障等未被“实行”。目前，各地立法后评估工作都缺乏明晰的制度规范，评估没有科学标准，往往“自娱自乐”，匆匆交出报告并给予肯定，难以令人信服。

立法关乎每个公民的权利，做好立法工作，必须坚持马克思主义群众观念，倾听群众呼声，尊重群众意愿。为此刍议3点：

立法案源应具有广泛民意。人大代表受选民委派，为选民代议，立足于选区收集民意。人大代表提出的立法案一般而言具有扎实的民意基础，对立法思路的形成、立法线索的捕捉有良好的提示和帮助作用，有助于打破长期以来政府主导受制于部门利益和立法规划数额分配的局面。只有当民众意志成为立法的DNA， 立法的“GDP”才会得到遏制。“问题”来自民声，“导向”就不会离谱。

重要法规应交由人民代表大会审议。根据《立法法》规定，地方人大负责地方性法规制定，人民代表大会闭会期间由人民代表大会各专门委员会具体承办并提交常委会，通过两月一次的例会审议，直至交付表决。

此项规定主要以权力层级为出发点，但实际操作中有不少漏洞。比如，若人大常委会组成人员准备仓促或者对议案所涉技术性问题不熟悉，何以“鞭辟入里”地辩驳？因此，对于属于重要领域、关乎重大改革、涉及公众利益、权力调整面复杂的法案，应提高审议权力层级，交由人民代表大会审议，能够“切实防止出现人民形式上有权，实际上无权的现象”，更好地体现人民代表大会的制度优势。

打破常委会审议制。在地方立法实践中，重大问题常会出现不同观点和立法技术运用上的争议。如何解决这些争议，回归理性，显示公允，就需要群策群力。探索延伸审议节点，打破半封闭的常委会审议制，与人大代表“代议制”结合，由人大代表征集群众意见并反馈到常委会审议程序中，常委会再行组织调研论证或进行听证。将常委会审议过程公开，对争议大的问题坚持以辩论形式论透，主动接受人民的监督。开放式立法有助于避免立法专家化、神秘化， 真正体现人民当家做主的社会主义民主政治本质要求和核心价值。