从小城镇到城镇化战略，我亲历的改革政策制定过程

李铁

1992年，著名农村问题专家杜润生与中国国土经济学会在新华社组织召开了一个关于小城镇发展的座谈会。座谈会上提出并讨论了小城镇发展的问题：比如是不是应该走农村城镇化的道路来解决农村问题？中国的小城镇发展是不是应该有其独特的发展路径？

当时国务院有关部门如国家计委、建设部等都派代表参加了这个座谈会。我作为国家体改委农村司的官员也参加了这次会议。可以说，这次座谈会非常重要，促进了国家体改委在农村工作研究上的思路转变。当时国家体改委更多还是注重宏观层面上的经济体制改革，例如国企改革、城市综合改革、流通体制改革等。对于农村的关注度明显不够，涉及到城乡关系重大制度问题等仍是研究和政策制定的禁区，如户籍管理体制的改革。

当时的国务院领导同志认为，户籍管理体制改革会影响到大量的农村人口进入城市，担心引发两个问题：一是农产品供应是否能够保障供给，会不会影响农业的发展；另一个是担心农村搞小城镇会到处盖房子，侵占耕地。已经出现的“村村点火、处处冒烟”对农业也产生了一些所谓的负面影响。当时的小城镇发展确实已经形成了一定的规模。比如广东、浙江、福建、山东、江苏，这5个省70%的产值是在县以下创造的。由于乡镇企业的发展，农民可以带口粮进镇，促进了小城镇的发展。乡镇企业带动小城镇发展已经成为当时中国农村城镇化非常重要的特色。

1993年，在农村司领导的支持下，我向当时的国家体改委马凯副主任报了6个课题，包括土地、税费改革、农产品流通、小城镇等，结果他就在小城镇课题上画了一个圈儿。之后，在马凯副主任的支持并亲自协调下，推动了以国家体改委为主导的小城镇综合改革工作。

“減少农民才能富裕农民”

1995年，国家体改委等11个部委联合颁布了《小城镇综合改革试点指导意见》，这个文件是针对当时农村经济发展的形势，怎样深化农村改革、推进城镇化而提出的。

我记得当年马凯同志在主持讨论小城镇问题时提出了“减少农民才能富裕农民”的观点，这也是当时国家体改委推进小城镇发展非常重要的出发点。当时我们城镇化率很低，只有26%，全国12亿人口，如果70%～80%的人都在农村，人均一亩多地，一户平均五六亩地，年收入才几千元，无法解决农民致富，更谈不上促进农村发展。根据全国各地乡镇企业带动小城镇发展的现状，马凯同志提出，只有把农民从土地上彻底转移出去，才能从根本上解决农村的发展问题。

通过建设小城镇，吸引农民进入，发展中小企业、乡镇企业，这是当时比较符合现实的通过小城镇发展为中小城市，进而推进城镇化的一条思路。

在城乡矛盾并不是特别突出的小城镇推进城镇化，改革的风险较小，一些问题可能容易松动，原因有几个方面：首先，对大城市利益触动有限。其次，农民进入小城镇后，实际上和周边的农村还有天然的联系。这里是政府行政管理的薄弱环节，也是最容易取得政策突破的地方。特别是户籍制度改革，在小城镇率先进行改革，不会产生较大的利益冲突，也不会影响到社会的稳定。

《小城镇综合改革试点指导意见》确实在这些方面取得了根本性突破，大概有以下几个方面：

一是，第一次提出了户籍管理制度改革，力争在小城镇试点，率先进行户籍制度改革。

二是，在土地管理制度上进行改革，主要是提出了“以地生财”。1995年，我们选择的以地生财试点是湖南浏阳的大瑶镇。因为小城镇建设没有资金来源，经与原国家土地管理局商量和协调，在大瑶镇进行试点所实行的政策是：小城镇可以通过集体建设用地的出让，用于解决城镇基础设施建设资金投入问题。到1996年又在安徽芜湖大桥镇进行了以地生财改革试点。在这两个镇试点的基础上，逐步推进到所有大中城市。到目前土地财政已经成为各级城镇政府基础设施建设最重要的资金来源。

三是，行政管理体制改革。从80年代县改市、地改市以后，管理体制的等级化越来越强，在乡镇企业基础上发展的小城镇，资源逐渐上移。许多特大镇创造的税收可以占全县的半壁江山，但是能留在镇一级用于小城镇建设的却微乎其微，这是小城镇发展非常滞后的重要原因。在这种背景下，我们提出小城镇改革就是要针对这些最有活力的特大镇或者经济发展强镇，要“还权于镇”。

当时我们在全国选择了57个试点镇，进行了涉及户籍、土地，特别是行政管理体制中的机构设置等方面的改革。比如建立镇一级财政金库，在镇一级建立公安分局、规划局等等。我们要求上级地方政府在行政上进行配套，试点进展较好的镇，一把手建议提拔为县一级，有利于协调县级各部门的关系。在一些省份，小城镇试点改革得到了省级政府的支持。例如，浙江省专门派省长助理下到温州的龙港镇，负责落实小城镇的改革试点政策。但是实施大概三年以后，因为影响到上级县级政府的利益，当初提出的这些政策以三年试验期满为由，大多都退回去了。但是小城镇试点改革的探索，为后来中央出台的一系列政策积累了经验，并为之后的中央、国务院关于小城镇发展的文件出台，特别是为将近20年后制定中国的新型城镇化政策奠定了非常好的实践基础。

城镇化改革视角从农村转向城市

1998年，党的十五届三中全会公报上第一次提出了“小城镇大战略”，城镇化改革开始逐步突破。

同一年，由于机构改革，国家体改委与国务院特区办合并成立国务院体改办，原来的16个司、局变成6个司、局，农村司被撤销了，成立了小城镇改革发展中心。我从主持农村司工作的副司长转成了小城镇改革发展中心主任，组建了一个团队，专门从事小城镇、农村政策和城镇化政策研究，并继续推动小城镇综合改革试点工作。

“小城镇大战略”提出之后，按照中央领导要求，当时国务院副秘书长马凯和中财办副主任段应碧把起草《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）的任务交给了国务院体改办。当时在国务院体改办副主任邵秉仁的牵头协调下，包括中财办陈锡文同志在内的很多领导同志都参与了这个文件的讨论和起草。国务院体改办则由我们小城镇改革发展中心和产业司来负责具体协调和文件起草工作。经过一年的充分酝酿和讨论以及起草工作，《意见》最后以中共中央国务院2000年11号文件颁发。

《意见》里提出的很多改革措施，虽然在当时的认识上还有较大的分歧，还要与相关部门协调之后有妥协，但是对后来的涉及城镇化改革政策的制定都产生了积极的影响并有着明显的效果。比如《意见》里明确提出县级市以下进行户籍管理制度改革，放开农民进城的户口管理制度限制。公安部根据《意见》，在2001年制定了《公安部户籍管理制度改革的试点指导意见》。一年多的时间里，大概有1000多万农民由農村户口转成了城镇户口。

此外，《意见》中还提出了投资体制改革，允许民资、外资参与城镇基础设施建设，这在之前也是严格禁止的。文件发了以后，经贸委、商务部之前的一些政策就相应取消了。所以说《意见》影响是很大的，可以说是中国城镇化历史上最重要的一个文件。

由于在中央领导层面对城镇化问题认识上取得了共识，党的十六大第一次把城镇化问题写进了报告，那一段的标题是“繁荣农村经济，加快城镇化进程”，把城镇化问题和农村经济繁荣、发展，以及农村改革连在一起。

随着时间的演变，我们的认识也在逐渐深化，感觉到从农村的角度去谈小城镇，实际上对政策作用的影响有限。只有从城市发展的角度去谈城镇化问题，谈农民进城给城市带来的活力问题，从城市的公共服务和市场化服务问题出发，才有可能得到城市政府的支持。所以我们后来也在逐步调整关于城镇化政策的研究角度，深入到城市的视角看待城镇化问题，看待农民进城问题。

我们直接参与甚至是牵头起草的另一个文件是关于农民工的，即2003年国务院办公厅1号文件——《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。这个文件对中国整个城镇化的进程来说，又是一个里程碑式的文件。这个文件里面明确提出了农民工在城市中应该享受和城里人同等的公共服务待遇，而且很多历史遗留的关于对农民工包括所有外来人口受歧视的问题在这个文件里基本都得到解决。比如，采取一系列措施，确保农民工的工资不被拖欠；取消农民工进城打工要交的很多费用；彻底取消对外来人口的强制遣返；打工子女免费享受义务教育；完善社保缴费，农村户口享受和城市户口同等的待遇，等等。

这份文件在城镇化历史上，应该说具有划时代意义，为农民工在城市的就业和服务以及发展奠定了非常重要的基础。

推动新型城镇化

城镇化真正进入中央政策的主渠道是在2012年，当年中央提出“通过新型城镇化拉动内需”。我们全程参与了推动新型城镇化发展的过程，例如城镇化规划的起草和编制，改革思路的提出，以及后来的试点指导和相关的国际合作。

我们在时任国家发改委副主任徐宪平的领导下，配合国家发改委规划司全程参与新型城镇化政策的制定过程。

相对于过去几十年的进展，户籍管理制度改革已经在中西部地区和三四线城市取得了较大的进展。我们在中部地区省份调查时，当地政府介绍，现在不是让不让农民进城的问题，而是农民想不想进城落户的问题。当然，在人口流入地区和超大城市，对户籍的管理反而更加严格了。所以，全面放开户籍管理已经涉及到更深层次的利益结构调整。

土地管理制度改革的进展还是比较缓慢，目前已有的政策是“增减挂钩”的政策继续延伸，在个别试点或者城市也进行了集体建设用地入市的探索，目前还是停留在试验阶段。

纵观改革开放40年，中国的城镇有了明显的变化。但是按照理想化的要求，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率还有16个百分点的差距，城乡要素流通的市场还没有完全被打开，土地管理制度改革和城镇行政管理体制改革进展举步维艰，城市自身发展过度依赖土地财政和房地产，还没有实现真正的实体经济转型。在人口流入地区的各级城镇距离真正解决农民长期居住和公共服务的均等化问题，达到拉动内需、促进公平、提高资源配置效率这三个总的目标，还有比较大的差距。

透过今天城镇化的进程，可以看到我们当年在其中的心血和付出。涉及城镇化的改革，涉及到城乡要素流通的改革，涉及到一些农村领域的改革，发端于国家体改委，最终也成为中央的重要战略决策。

现在在中美贸易关系影响下，我们的经济发展又面临着严峻的挑战。寻找新的方法，如何深化改革，还有很多问题需要解决。城镇化的道路依然漫长，并非短时间就可以实现。所以我们的工作仍任重而道远。