输变电设施电磁辐射所涉法律问题及风险防控

肖俊丽，孟海磊，肖英伟

（1.国网山东省电力公司经济技术研究院，山东 济南 250021；2.国网山东省电力公司，山东 济南 250001；3.国网山东省电力公司检修公司，山东 济南 250118）

0 引言

随着我国社会经济飞速发展，居民生活水平日益提高，人们对生活环境愈发关注，同时近几年相关环境立法出台，媒体对电磁辐射相关事件和纠纷也多有报道，电磁辐射问题已经越来越引起社会各界的广泛关注。电磁辐射是指以电磁波形式，通过空间传播的能量流［1］。电磁污染不仅被定义为世界性公害，还被列为继水污染、大气污染、噪声污染之后的第四大污染。作为其中一个分支，输变电设施的电磁辐射污染也受到越来越多人的质疑。因此，1998年环境保护行业标准《500 kV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》发布，并于1999年正式实施。但相关立法的缺位和冲突，仍无法有效指导司法实践问题，关于输变电设施电磁辐射的纠纷不断，对于电网企业的压力日益加剧，法律风险如何防控逐渐引起重视。

1 输变电设施电磁辐射现状概述

1.1 立法缺位

1988年6月原国家环保总局制定的行业标准《电磁辐射防护规定》颁布以来，虽然有关电磁辐射立法在国家、行业以及地方部门各级迅速展开，但立法缺失问题仍很严重，输变电设施电磁辐射的专项立法更是缺位严重。究其原因主要有以下几个方面：首先是我国关于电磁辐射问题法律研究较少，专业性强、缺乏系统权威的理论支撑，加之实践中侵权认定困难等均成为立法活动的重要障碍；其次是立法层次较低，“在环境保护基本法层面，有关电磁辐射污染防治的规定还处于空白”［2］，行业和地方立法活动无法弥补国家层面立法的缺位；再次是概括性规定难解操作落地难题，电磁辐射类立法对于前期预防、违法监督、与时俱进等方面尚有很大差距，违法处罚过轻也造成法律流于形式，失去应有的预防作用和惩戒威慑力。

1.2 认识误区

按照辐射作用于物质所产生效应的不同，将辐射分为电离辐射和非电离辐射。其中电离辐射通常会引致生物组织产生化学变化，从而对生物体构成伤害。由于人们对电离辐射的恐慌，以及部分非专业人士的概念误导，致使社会对输变电设施存在较大的认识误区。首先，输变电设施电磁环境影响评价因子应为工频电场、工频磁场和无线电干扰3项，笼统地以电磁辐射概括是不准确的。其次，工频电场与工频磁场分别存在、分别作用，属于低频感应场，无固定关系；而高频磁场的电场、磁场矢量以波阻抗关系紧密耦合，形成电磁辐射，可以穿透生物体造成伤害。二者在存在形式、生物作用等方面，存在极大的差异，不能混同。再次，关于电磁污染国家标准未对工频感应电磁场的场强等进行限定，且安全标准间相差数值较大，同时实践中检测部门和执法部门引用标准依据不一致的现象又普遍存在，无法抹去人们对此类问题的心理阴影。

1.3 立场不同

输变电设施电磁辐射问题主要可分为3种立场，即涉及个体利益的群众、作为社会责任呼吁者的媒体以及专门从事电磁辐射研究的业内人士。首先，部分输变电设施周边群众出于本身对电磁辐射的片面理解和无名的恐慌心理影响，以及个别人觊觎电磁辐射污的巨额损害赔偿等利益考虑，各类诉讼、上访等案件频发。其次，媒体报道的电磁辐射问题一般围绕个人或小团体相关利益诉求或投诉展开，往往将关注重点放在“诉求方”，缺少对专业知识的解读。再次，业内人士则认为，我国的电磁辐射安全标准执行GB 8702—1988《电磁辐射防护规定》值是40 μW／cm2，比欧美各工业化国家要更加严格，足见我国对控制电磁环境污染、保护人民身体健康非常重视。

2 输变电设施电磁辐射所涉法律问题

2.1 相邻权

输变电设施电磁辐射主要矛盾根源于法律的相邻权问题。相邻权是指两个或两个以上毗邻的不动产所有人或使用人之间，一方行使所有权或使用权时，享有要求另一方提供便利或接受限制的权利。根据 《物权法》第八十八条规定：“不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利”。输变电设施架设途径土地或建筑物的所有人应按法律规定给予配合。但从现今案发情况来看，权利双方冲突的焦点在于物权利益是否受到损害以及相关赔偿问题。《民法通则》第八十三条规定：“给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”现实生活中常常出现，一方面输变电设施建设方主张行使相邻权正当，另一方面土地或建筑物的所有人主张损害赔偿却陷入举证不能的局面。由于相邻关系复杂多变，法律规定无法全面覆盖，因此，司法机关在处理此类问题时主要遵循了生存权是第一权利、协作、优势利益、适用经验、衡平等原则［4］。

2.2 公共利益

公共利益是我国立法中出现频率最高的法律术语，但它也是不断发展变化的，不同层面的公共利益内涵亦有区别，目前尚无法准确定义。“尽管公共利益在各法律部门作为依据的对象不同、所代表的范围和内容不尽相同，但作用却是同一的，即体现一定衡量标准之下对部分权利、权力或行为的限制或否定”［5］。公共利益的行使通常由国家行政机关，做出的决定应是正当的、合理的，“限制或否定”不应造成对原有权利的肆意践踏或损害，因此法律赋予人民群众拥有对行政行为的诉权。在输变电设施电磁辐射纠纷中，部分民众将供电企业误认为是公共利益的行使者，而忽视电网工程行政审批部门的职能，这是对法律关系的错位认识，供电企业提供政府部门的相关批建文件即可。“公共利益”在我国法律中使用频率如图1所示。

图1 “公共利益”在我国法律中使用频率（件／次）

2.3 环境安全

近些年，经济发展给环境造成的破坏越来越凸显出来，人们的环境安全意识逐渐觉醒。在法律层面，环境安全问题主要涉及两方面内容，即环境安全立法保障和环境问题司法举证。关于输变电设施电磁辐射环境立法，目前主要体现两个特征：一是政策性强，标准不一，急需将政策性文件上升为高位阶法律，统一技术标准，增强立法权威性；二是行政监管缺失，建立健全科学有效的环境安全预警、监管、防护体系是当务之急。对于输变电设施电磁辐射司法举证环节，关于举证责任倒置问题是关键，根据最高人民法院 《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十四条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼应适用举证责任倒置。结合《关于民事诉讼证据的若干规定》第四条规定，可以清楚地看到，此处举证责任倒置是指原告就其损害事实进行举证，被告应就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系进行举证。因此，原告并非没有举证责任，更不可以凭臆测、传闻等作为证据确认损害事实。

3 电网企业法律风险防控

3.1 推动优化立法环境

经济迅猛发展推动电网建设步伐加快，输变电网络越来越密集，由此引发的电磁辐射纠纷频发，给电网企业带了诸多困扰。在当今国家立法缺位的情况下，电网企业应争取更多的话语权，在提供专业学术研究成果基础上，主动参与立法活动，积极反映电网企业需求，推动优化立法环境，用高位阶法律对输变电设施电磁辐射概念、法律关系、安全标准等进行清晰界定，梳理清废过时、矛盾的法律法规和技术标准，从而使输变电设施电磁辐射问题“有法可依”。

3.2 确保工程建设程序合法

输变电工程建设程序合法应包含两部分内容：一是工程前期的审批手续必须齐备。项目实施前必须取得建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等审批文件，这是工程开工的前提，否则电网企业将被质疑程序瑕疵，不利于纠纷的处理。二是工程设计符合规程规范。工程选址应尽量避开学校、居民区等建筑物，确需跨越的要严格执行GB 50545—2010《110～750 kV架空输电线路设计规范》、GB 50061—2010《66 kV及以下架空电力线路设计规范》等国家、行业标准。另外，还可以通过设计变压器墙壁阻隔、改变导线相序排列、在线路旁合理种植植物等手段，从而达到减小磁场干扰、降低电场强度的目的。

3.3 加强全过程环评管控

根据《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等有关规定，在输变电工程建设过程中，环境影响评价应贯穿始终。首先，电网规划编写过程中要纳入环境影响评价，对可能造成的环境影响做出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；其次，建设单位应当委托具有相应环境影响评价资质的机构编制环境影响报告书或者环境影响报告表，报有审批权的环境保护行政主管部门审批，未经审批不得开工；最后，项目建设过程中，建设单位应当执行环境保护“三同时”，即环保设施和主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。如在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。

3.4 重视证据调查取证

证据是认定案件事实的依据，在诉讼过程中起着举足轻重的作用。按种类可分为书证、物证，证人证言，当事人的陈述，视听资料，鉴定意见，现场笔录，勘验、检查、辨认侦查实验笔录，电子数据，视听资料等。证据的形成往往是过程性的，在案发前，部分证据可能以档案的形式存在，因此电网企业一方面要加强工程档案的及时整理归档，确保各类文件完整、准确、规范；另一方面，案发后要安排人员及时到达现场，做好现场证据的收集、记录和保全，为诉讼案件处理争取主动。

3.5 做好电磁辐射普法宣传

法律风险防控重点应是一个“防”字。如今输变电设施电磁辐射案件频发，甚至投运十几年的工程又屡被起诉，除却个别人觊觎巨额经济补偿利益外，主要根源于人们对电磁辐射知识不够了解。在个别媒体的片面导引下，很多人产生了谈磁色变的恐惧。如此，电磁辐射知识和法律知识的普及显得尤为重要，电网企业要积极承担社会宣传的责任，加强与输变电设施周围群众的沟通交流，用通俗易懂的语言或图解等形式阐明电磁辐射的原理，以及现有法律的相关规定，使人们科学地认识电磁辐射问题，消除对输变电设施高强辐射的误解，防患法律风险于未然状态。

4 结语

理论上输变电设施电磁辐射可以随着距离、环境等因素衰减和变化的，电网企业在建设过程中不仅要得到国家规划、环保等行政部门的审批和监管，还须满足行业相关技术标准和设计规范，因此，输变电设施的电磁辐射在生活中是安全可靠的。电网企业要实现法律风险的防控，须从立法的源头抓起，优化立法环境的同时，做到严格依法办事，规范项目建设程序，以有效的普法手段纠正人们认识误区，从而为国民经济安全稳定发展提供坚强有力的支撑。

［1］邱秋.我国电磁辐射污染的法律对策初探［J］.辐射防护，2007，27（1）：47-52，57.

［2］王江，黄锡生.电磁辐射污染防治立法研究［C］//2009年全国环境资源法学研讨会论文集，2009.

［3］周佳，贝新宇.输变电设施电磁辐射环境影响评价方法探讨［J］.世界核地质科学，2010，27（4）：233－238.

［4］赵楠楠.相邻权的有关理论探析［J］.法制与经济（下旬刊），2013（11）：90－91.

［5］黄有丽.“公共利益”的法律界定［J］.学术交流，2008（4）：35－37.