国外天然气战略储备及其启示与建议

胡奥林 余 楠

（1.中国石油西南油气田公司天然气经济研究所，四川 成都 610051；2.中国石油西南油气田公司法律股权处，四川 成都 610051）

国外天然气战略储备及其启示与建议

胡奥林1余 楠2

（1.中国石油西南油气田公司天然气经济研究所，四川 成都 610051；2.中国石油西南油气田公司法律股权处，四川 成都 610051）

通过调研分析美欧等发达国家天然气战略储备的措施、方式、建立与实施现状和发展趋势，结合我国天然气资源供应、基础设施建设和市场供需现状与前景，认为中国建立天然气战略储备应从长计议，在天然气供需基本平衡、市场趋于成熟、天然气基础设施及天然气储备体系和机制不断完善的情况下逐步推进和建立，提出了推进了中国天然气储备体制机制建设和建立中国天然气战略储备的建议。

天然气供应 天然气需求 天然气市场 战略储备 地下储气库

0 引言

天然气战略储备的对象主要是天然气进口国，目的是预防进口气源供应因政治、技术和人为原因（如恐怖袭击等）突然中断而造成进口国天然气供应严重短缺，或者是因地质灾害等突发事件和极端气候条件引起的市场需求剧增。

1 国外天然气战略储备现状

天然气战略储备与石油战略储备的目标和作用相同，但由于两者在资源供应、获取、储存和输送及相关成本的差别较大，因此，直到20世纪初，在欧盟这个全球天然气进口量最大的地区性国家组织成员国内部，天然气战略储备的概念仍存在争议［1］，有观点认为：

1）天然气还不曾作为出口国攻击进口国经济的政治手段。

2）天然气交易与石油交易的差别很大，后者主要通过庞大的现货市场，而天然气则主要是以双边商业合同，有意减少天然气供应都有损出口国的名誉并将直接造成其收入损失，且不可能通过提高价格来弥补损失。

3）各国的能源结构很不一致，也不存在一个全球天然气市场，天然气供应中断的冲击只会对个别国家和需求旺季有影响。

4）天然气战略储备的费用远高于石油战略储备。在这种情况下，欧洲天然气进口国或消费国主要采取供应侧和需求侧管理，有条件的国家则通过建设地下储气库来保证天然气供应安全。迄今为止，只有部分天然气进口国真正落实或实施了天然气战略储备，建设了一定规模的战略地下储气库。很多国家则是将天然气供应安全的责任交给供应商，要求其在地下储气库保留一定量的战略储备气，可随时调用和供应市场并不能用于商业交易。而德国和法国等天然气进口大国，尽管规划和建设的地下储气库没有明确定义为战略储气库，但由于工作气容量在消费量的占比相当高（2012年分别为25.5%和28.4%），实际上兼而具有天然气战略储备的作用。

2 天然气战略储备的措施和手段

天然气战略储备的实质是确保天然气供应安全。世界范围内，各国的天然气供应安全策略及其应对措施依该国的能源结构、天然气的供需结构、进口依存度、天然气需求的季节性差异程度而不同，天然气战略储备的建立、储备方式和手段也有很大差异。总的来说，主要有以下3种：

2.1 气田产能储备

气田产能储备是指对已投入开发的气田保留较高的产量弹性，通常是富余20%以上的生产能力，作为季节性需求剧增和其他供气源中断的应急保安气源。从作用上讲，这种富余产能实际上是天然气战略储备。气田产能储备是最可靠的天然气战略储备方式，但它的技术经济要求比较高。首先是非伴生气田且天然气可采储量要足够大；其次是气藏地质条件好，开发投资小；第三是天然气集输基础设施完善或靠近主要消费区域或市场。直到本世纪初，生产气田的富余产能都仍是欧盟大多数成员国的主要天然气战略储备保安手段。

2.2 地下储气库

地下储气库不仅是调节天然气供需和优化管网运行的重要手段，也是降低天然气供应短缺风险的最佳战略储备手段。虽然欧盟成员国真正建设了战略地下储气库的国家不多，但大量地下储气库在遭遇重要气源中断期间，发挥了强有力的战略储备作用。2009年1月，俄乌天然气争端导致俄罗斯向欧洲的天然气供应中断了2周，欧盟成员国的储气库当月为27个成员国提供了153×108m3天然气，相当于月消费总量的24.3%。而在2007年1月和2008年1月，这个比例分别仅有13.6%和14.7%。2012年2月上半月，欧洲储气库确保了因严寒致使俄罗斯输欧气量急剧下降的天然气供应，14d内为欧洲提供了30%的天然气供应量。

2.3 LNG

全球LNG产业和贸易的快速发展，不仅推动了世界天然气市场一体化进程，也为天然气供应安全和战略储备提供了新的手段。但是，由于LNG储备设施投资巨大且容量有限，一个10×104m3LNG储罐仅能储存约6000×104m3的气态天然气，难于发挥天然气战略储备的作用。2012年2月14d的供应短缺期间，LNG仅为欧盟提供了需求总量的10%。

3 部分地区和国家的天然气战略储备策略

许多国家或国家集团，特别是严重依赖天然气进口的国家都认识到了建立天然气战略储备的重要性。然而，由于天然气的能量密度比石油低，建立天然气战略储备的费用比石油储备高得多；地下储气库的单位能量储备成本是石油储备的10倍以上，天然气的管输成本也比石油运输成本高一个数量级，并且还需投资建设输气管道或相邻的输气管道有剩余的管输容量；地下储气库是建立天然气战略储备最经济的手段，但并不是每个国家都有建设地下储气库的地质条件［2］。这样，是否建立天然气战略储备需要根据本国实际，结合天然气资源供应及其在国家经济社会中的地位、天然气战略储备的技术经济可行性等进行总体评估。因此，尽管许多国家都有防止天然气供应突然中断的政策和措施，但只有欧洲建立和实施了天然气战略储备。

3.1 北美

北美（美国和加拿大）天然气资源丰富，区域内天然气供应自给自足，其中美国有少量进口。2008年页岩气勘探开发实现技术经济突破后，美国天然气进口依存度已从长期以来的15%左右降到现在不足10%，并还在计划向海外出口LNG。北美天然气基础设施配套完善，天然气长输管道超过50×104m3并相互联网，在役地下储气库约450余座，工作气容量高达1480×108m3，约占天然气消费总量的18%。目前，北美天然气供应安全主要依靠市场机制来保障。天然气供应的多元性（生产商数量众多）和发达的天然气基础设施，紧急突发事件对市场的影响相当有限，时间也很短，天然气应急需求主要通过市场和价格及时调节。因此，尽管许多国家都有北美基本不存在天然气供应大面积中断问题，但有考虑建设战略地下储气库。偶尔出现的因事故或事件造成的局部天然气供应短缺，市场反应都很平静，解决的时间也快。

3.2 欧洲（欧盟）

欧盟成员国内部的天然气资源分布和需求极不均衡。历史上只有荷兰、英国和挪威的天然气产量可以自给并出口，其他国家均需通过成员国之间调剂和从俄罗斯及北非进口。随着区域内成熟气田产量递减，欧盟成员国的天然气对外依存度越来越大，天然气供应安全问题日趋突出。为此，欧盟制定了天然气安全供应的标准和行动纲领，成员国则根据本国实际通过政策或立法，制定保证天然气供应安全的机制、措施和责任人（公司）。其中，匈牙利、波兰、意大利、西班牙和葡萄牙等5个国家建设了战略地下储气库或规定了最低战略储气量（表1）。

表1 2012年欧洲部分国家的天然气消费及战略储备

由表1可见，建设了战略地下储气库的国家有两个共同特点：一是天然气在国家一次能源消费总量中的比重较高，其中意大利和匈牙利高达40%；二是天然气进口依存度相当大，从72.4%（波兰）到100%（西班牙、葡萄牙）。

基于天然气在国家社会经济的重要地位，这些国家首先是通过立法，或者是颁布政府命令来规范天然气战略储备的建立和责任。其中，匈牙利按2006年的国家天然气储备安全法要求建设了一座战略地下储气库；波兰2007年通过石油天然气储备法，强制要求进口天然气供应本国用户的管输公司和供应商保持一定的战略储备气量；意大利和西班牙则是每年根据预计的天然气进口量，通过政府命令下达天然气供应商必须保持的战略储备气量。

其次是规定战略储备的气量。通常，政府要求天然气战略储备气量不能低于本国年进口气量或消费量的10%，或者是30d以上的消费量。匈牙利的地下战略储气库工作气总量为19×108m3，其中7× 108m3为商业用气量，12×108m3为战略储备气量（约相当于年进口量的10%），回采能力2000×104m3／d并可至少连续供气45d；波兰主要天然气供应商的战略储备气量为30d的供应量，最近波兰政府决定在相邻的同盟国建立临时战略储备气量，确保国家的战略储备气量达到40d；葡萄牙的战略储备气量为15～20d的居民用气量；意大利的战略储备气量由政府管理部门根据年消费量设定，主要原则是至少能满足冬季30d的天然气消费量，实际气量按20年一遇的严冬测算，2011-2012年度为51×108m3，因进口量减少，2012-2013年度降为46×108m3。

第三是战略储备气由政府管理和调用。一般地，战略储备气只能在进口中断或极端气候导致需求特别紧急的情况下使用，并由政府主管部门下达指令，说明使用的理由和目的、用量、用户及其使用顺序、使用的条款、条件和价格等。通常，战略储备气仅用于居民和商业用户，或者是没有燃料替代能力的用户，使用价格由政府确定或按成本定价。

一些本国有天然气生产和没有建库地质条件的欧盟成员国家则是利用国内或邻国大气田的富余产能发挥战略储备供应的作用。历史上，荷兰的格罗宁根气田和英国的北海气田都曾作为满足本国和邻国巨大的季节性需求落差及应急保供的战略储备性气田。其中，作为欧盟成员国最大的气田（可采储量28000×108m3），格罗宁根气田的月度产量弹性（月最高产量／月最低产量）高达3.5倍，使荷兰的月度天然气出口弹性（月最高出口量／月均出口量）超过160%，足以保证周边欧盟成员国的冬季和气候突变天然气应急需求。英国北海气田的月度产量弹性最高时达到160%，英国也因此没有大规模建设地下储气库，应急需求通过气田产量调节。但是，大型气田的应急保供作用和效果将随着气田储采比降低而逐渐下降，目前北海气田月度产量弹性仅约120%。

3.3 俄罗斯

俄罗斯是全球仅次于美国的天然气消费国，天然气在能源消费结构中的比例高达54%。俄罗斯天然气供应基础设施，如天然气长输管道和地下储气设施完善和健全，俄罗斯天然气供应不存在政治风险，安全供应考虑的重点是技术问题。虽然没有明确的天然气战略储备，但俄罗斯储备了相当数量的气田产能，上世纪90年代，俄罗斯的关井产能达到

400×108m3，相当于国内消费量的10%。

3.4 日本

日本天然气需求约96%依赖进口LNG来满足，特殊的市场供应结构使日本比其他任何国家都更重视天然气供应安全。为确保天然气市场稳定，政府赋予城市燃气公司独家经营权，但要求公司承担天然气供应安全的义务，制定应对极端气候条件、市场失灵或主要供气源中断的措施和手段。尽管政府没有明确规定天然气战略储备，但大型城市燃气公司都自动留有20～30d天然气供应量的LNG储备。

4 天然气战略储备发展趋势

进入21世纪后，特别是随着近年来天然气在各国能源结构中的份额逐步增大，以及传统天然气生产及消费国的天然气产量递减及天然气进口量不断增加，加上2001年印度尼西亚LNG生产厂遭遇的恐怖袭击和2006、2009年两次“俄乌斗气”及2012年气候突变造成欧洲天然气供应紧张后，许多国家及其天然气供应商开始关注、重视和研究天然气战略储备问题。一些国家重新规定了确保天然气供应安全的战略储备量和责任，同时规划和建设战略地下储气库。

总体来看，规划建设战略地下储气库的国家分为4类。一是天然气进口依存度较高的意大利、西班牙、匈牙利、法国等国和本国无天然气生产的东欧天然气进口国；二是天然气需求季节性波动特别大的天然气消费国，如英国、荷兰等；三是天然气出口国，如俄罗斯；四是跨国天然气管道过境国，如比利时。其中，欧洲特别是欧盟成员国仍然是战略地下储气库建设最集中的地区。

作为全球天然气进口量最大的地区，欧盟的天然气进口依存度预计将从2012年的46%增至2030年的80%，净进口量从2450×108m3增加到4900× 108m3。由于新增进口气源大多来自非欧盟成员国并有较长的运输线，未来欧盟的天然气供应安全十分突出。因此，加强地下储气库建设并保留一定的战略储备气量成为欧盟成员国确保供应安全的首要选择。预计到2030年，欧洲（不含独联体）将新增地下储气库工作气容量约820×108m3。其中，波罗的海3国、比利时、波黑、波兰、塞尔维亚、法国、英国等，都有建设战略储气库的计划。

5 启示与建议

以2006年深圳LNG进口接收站投产为标志，中国开始进入天然气进口国行列。2013年，我国共进口天然气534×108m3，天然气表观消费量的进口依存度由2012年的29%增至31%，预计今后几年还将继续增长。面对持续上升的天然气进口依存度，不断有专家学者认为中国应考虑建设战略地下储气库，并提出了战略储气量的规划和建议。

然而，由国外天然气战略储备现状和政策体制与机制的调研可见，天然气战略储备是确保国家，特别是天然气进口依存度较高的国家天然气供应安全的重要措施，但并非唯一手段。由于天然气本身的物理性质和天然气的供、需特殊性，天然气战略储备的手段有限，相关配套基础设施条件要求较高且费用高昂。因此，大多数天然气消费国在充分认识建立天然气战略储备的重要性的前提下，多是根据本国的区域地理政治环境、地质条件、天然气在能源结构中的份额、天然气供应结构、天然气基础设施和天然气市场发育程度审慎决策是否需要建立国家天然气战略储备。所以，在国家层面上建立并实施天然气战略储备或建设战略地下储气库的国家实际上并不多。欧美等天然气消费大国，包括严重依赖天然气进口的国家（如德国、法国等），都是通过市场或是国家政策与市场手段的有机结合来应对可能出现的天然气供应突然中断事件。

目前，天然气在我国能源消费结构中的占比只有5.2%（2012年），我国天然气产业还处于快速发展阶段，在旺盛的天然气需求下，面临资源供应缺口大，天然气市场不成熟，天然气价格机制和价格体系不完善，地下储气库建设严重滞后等亟待解决的矛盾或问题等。因此，笔者认为，近中期内我国天然气工业的主要任务是不断增加天然气供应源和供应量，建立健全天然气市场管理体制和运行机制，加快天然气价格改革和储气设施建设的步伐，缓解保供和调峰压力。而对于天然气战略储备，则应从长计议，在天然气供需基本平衡、市场趋于成熟、天然气基础设施及天然气储备体系和机制不断完善的情况下逐步推进和建立。为此，特提出以下建议。

1）制定天然气储备的法律法规，建立管理体制和储备责任。迄今为止，我国有关石油天然气的法律法规寥寥无几，与石油和天然气在我国能源结构

中的占比（2012年为24%）亟不对称。在积极推进全国人大制定《石油（天然气）法》的同时，出台天然气储备的行业法律法规，规定天然气储备的主体、规模和方式［3］，明确国家和地方政府的天然气储备规划、政策和管理职责，以及天然气供应、输送、配送企业和用户的储备责任和义务，形成全方位、多元化的天然气储备管理和责任体系。

2）采取多种措施推进地下储气库建设。由于投资巨大且没有相应的成本回收机制，虽然现在我国已建成完工了7座地下储气库（群），设计最大工作气量约103×108m3，但实际投运的有效工作气量很低，持续投资建设的积极性也不高。应通过政策扶持、财税优惠激励和天然气价格体系改革（增加储气库费）等方式［4］，推进和吸引地下储气库的建设与投资。否则将很难完成国家《天然气发展“十二五”规划》提出的地下储气库建设目标。

3）加强长输管道的互联互通和重要联络线的双向输送建设。随着西气东输二线和中缅管道的建成投产，我国已基本形成遍及全国主要省市的天然气骨干管道。下一步应加强骨干管道间的联络线和区域输气管网的互联互通建设，并提高管道输气能力和增加气源供应点。对于重要节点的联络线，应具备正输和反输功能，提高天然气管道的保安保供和应急能力。

4）加强天然气需求侧管理。一是对于非居民用气和城市公共运输用气，应根据气源供应情况有序发展。二是发展可中断供气用户并给予其优惠气价式折扣价，可中断供气用户应占工业用气总量的30%。三是大型工业用户和城市燃气公司建立天然气应急储备设施，如高压储气罐和LNG装置等［5］。四是利用价格杠杆调节需求，包括实行调峰气价、季节差价和阶梯气价。

5）建立与天然气出口国和过境国的交流、沟通和合作机制，采取多元、多样和灵活的天然气进口策略［6］。一是发展与资源出口国和过境国的平等、互利和友好关系，时刻关注这些国家的政治和经济形势动向，并制定突发事件应急预案。二是采取多种形式（管道气和LNG），用多条路线或通道，从多个国家进口天然气资源。三是采取长期、中期和短期相结合的天然气贸易方式。

6）对我国建立天然气战略储备进行评估和规划。建立天然气战略储备事关天然气供应安全问题，但也是一个重要的能源经济问题。我国幅员辽阔，不但本土还有巨大的天然气资源勘探开发潜力，而且天然气进口源、进口形式和进口路线较多，虽然进口总量在不断增加，但每个进口源的占比并不大，即使发生突发事件，影响时间和影响面有限。因此，在我国建立天然气战略储备或建立战略储气库，应从资源、市场和经济等因素综合考虑，慎重决策。建议由国家能源局牵头，联合国内三大石油公司和院校及研究机构，先行就我国建立天然气战略储备问题进行研究和评估，以确定采取什么方式和相关的管理体制机制建立适合我国国情的天然气战略储备，并制定相应的规划和制度。

根据国外的经验和实践并结合国内资源供应及市场情况，笔者建议，我国天然气战略储备可采取建设战略地下储气库和LNG储备兼而有之的方式，在北京、上海、广州、沈阳等主要依赖进口气或长输管道供气的重要城市附近建设，或在已建或拟建的地下储气库和LNG接收站安排战略储备气容量。天然气战略储备（包括储气库和天然气）由国家投资和动用，储备气量以能保证附近城市民用、商用和车用燃料30d的消费量为宜。此外，使陕甘宁、川渝和新疆等天然气主产地储备一定产能作应急保安气源。

［1］IEA.Flexibility in Natural Gas Supplyand Demand［M］. Paris：IEA Publications，2002ISBN：92-64-19938-1-2002.

［2］CEDIGAZ. Underground gas storage in the world-2013［R］.2013，6.

［3］张琼，董秀成，张彦明，等.构建我国天然气战略储备制度的研究［J］.价格理论研究与实践，2012，（11）：76-77.

［4］胡奥林，何春蕾，史宇峰，等.我国地下储气库价格机制研究［J］.天然气工业，2010，30（9）：98-103.

［5］胡奥林，王小明.天然气供应安全及其应对策略［J］.天然气工业，2008，28（10）：131-135.

［6］康建国，胡奥林，弁英石.全球背景下的中国天然气市场发展策略［J］.天然气技术与经济，2012，7（1）：1-3.

（编辑：周娟）

B

2095-1132（2014）01-0001-05

10.3969／j.issn.2095-1132.2014.01.001

2014-02-07

2014-02-13

胡奥林（1955-），高级经济师，从事天然气经济研究工作。E-mail：hual_jys@petrochina.com.cn。