实施城市更新行动的核心要义

时间：2024-07-28

■住房和城乡建设部总经济师杨保军

“十四五”规划纲要提出：实施城市更新行动，推动解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众获得感、幸福感、安全感。现在谈城市更新和以往的学术概念有所不同，内涵更加丰富。“三旧改造”是城市更新的一种，但不能反过来说城市更新是“三旧改造”。中央文件谈的是实施城市更新行动，要上升到战略的高度来认识，才能准确把握它的含义。

实施城市更新的背景

十九届五中全会筹办期间，住房和城乡建设部部长王蒙徽写了一份《关于“十四五”时期将“城市提质增效”作为国家重大发展战略的建议》的报告。在新的历史时期，国家对城市更新有一个新的战略，他的建议是要“提质增效”。其主要包括以下几个方面：

一是我国的城镇化水平已经突破60%，从以农业人口为主转变为以城市人口为主，城市发展进入提质增效的重要时期；二是城市变得更加重要，是我国经济社会发展的主引擎，也是扩大内需的主战场；三是提质增效是推动解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措；四是城市提质增效对推动转变经济发展方式具有十分重要的作用；五是城市提质增效有效衔接国家区域协调发展战略和乡村振兴战略，形成完整的国家空间发展战略体系。

这个建议的具体举措有五个方面：一是完善城市化战略；二是推动城市更新和城市品质提升；三是建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区；四是加快建立新时代中国特色住房制度；五是加快推进“新城建”。

现在，社会各界都在热议城市更新，我们要用一个更高的视角来看待城市更新。

什么是城市？它是文明的结晶，是美好的家园，但它不等于楼盘。很多人都去过佛罗伦萨，文艺复兴时代追求的是个性、人性、灵性、诗性，到今天这座城市还有生命力，这就是经典。经典的才是永恒的，时髦的就是“短命”的。我们要不要对城市有一些基本的底线约束和方向引导呢？这些都是城市更新中需要思考的问题。

我们现在探索很多城市更新之路，唯独忘却了中国几千年的人居环境和策略。在城市更新的实践中，要确立一种对城市更加正确、更加全面的认知，把城市当成一个有机生命力来对待。中国古代的建筑为什么这么好，是因为那时候的城市营建与艺术、文化是合一的。现在，我们的很多城市没有被当成一个有机体来对待，每个局部也许不错，但是整体来看却是“重病缠身”。

十九届五中全会强调“坚持系统观念”。一个城市如果不坚持系统的观念来思维和谋划，就会被肢解，这是未来城市营建中要关注的。

要全面认知我们的城市，而不能片面地把握城市。要注意“五个性”：一是城市的重要性；二是城市的复杂性；三是城市的包容性；四是城市的生长性；五是城市的多样性。

当前阶段实施城市更新行动的意义

首先，实施城市更新行动是适应城市发展新形势，推动城市高质量发展的必然要求。当前，我国的城市建设已从关注增量扩张向存量优化转变，从过去解决“有没有”向现在解决“好不好”转变，评价的目标、诉求、标准都发生了变化。现在关注的是布局的调整和品质的提升。

其次，实施城市更新行动是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径。过去，某些城市在文化中心建设中，往往采用单独选址、集中建设大型文化场馆的方式进行宏大叙事。盲目崇拜外来文化，缺失文化自信，与当地文化毫不相干的“歌剧院”甚至一度成为标配。新时期下的城市更新行动要避免这些误区，将文化设施融入城市生活，告别对明星地标建筑的推崇，实现公共文化建筑与街区共生、产业与街区共兴、多元市场主体共荣、街区与居民共享。

城市是一个投资的好战场，投资不能乱投，要根据需求来，要激活这个城市。这里分享两个较为成功的城市更新案例。

第一个案例是成都猛追湾的更新实践。项目借助政府主导、市场主体的模式，通过环境改善、产业植入、业态提升、环境艺术引入等手段，把成都河边的一个老区变成了一个网红打卡地、消费新热点，其他城市的年轻人在节假日都“打飞的”去体验。万科这个项目接近城市更新的本质，带动了当地的消费，为街区注入了活力。

第二个案例是成都音乐坊。过去都喜欢集中力量打造一个文化地标项目，现在则提倡把文化设施溶解到社区中，与社区的日常生活发生互动。成都就是这样做的。建音乐厅并不是要选一个大地方，把它打造成大标志，而是选择一个最能发挥它用处的地方。成都音乐坊选址在成都音乐学院边上，附近住的都是大学生，现在这个音乐厅的使用频率很高。六车道道路的中间车道被改成了步行街，以便于营造音乐氛围。我建议在节假日把另外两个车道也封起来，直接把这里变成步行区，让这里成为音乐族的追梦天堂。这样活力有了，产业也有了。

第三，推动城市开发建设方式转型，从而促进经济发展方式转变。过去的城市开发建设绕不开房地产，房地产以土地增值为核心，以融资开发为手段，以最终的商品房消费来支撑，呈现高投资、高周转、高回闭环。进入到存量更新时代，不能再沿用原来的模式，那么怎样通过更新，让既有空间价值得到提升？怎样推动城市运营、增值服务来支撑？城市更新和过去的开发方式相比，投入大、周期长、回报低，还有很多方面值得我们创新和探索。

上海创智农园

第四，实施城市更新行动能推动解决城市发展中的突出问题和短板，是提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措。通过更新，能解决老百姓关注的城市弊病和环境问题，让大家的生活更加舒适、愉悦。

城市更新的目标和任务

城市更新是党和国家作出的重要战略决策和部署，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市和人文城市。具体分为以下八个部分：

完善城市空间结构

过去“摊大饼”式的扩展，造成了城市的先天缺陷，需要通过城市更新来纠正和完善，具体涉及到国家尺度、城市群尺度和都市圈尺度，当前我们需要更加关注都市圈这个尺度。

和西方国家相比，我国的都市圈发育得不好，人口全部集中在主城区。主城区又高又密，但10公里外密度立刻就降下去了。国外是中心区的密度没有这么高，10公里外的密度没这么低。

我们要有序集聚、有机疏散，将高密度的人口疏散到外围城市，让核心和边缘的公共服务设施逐渐一体化来推动都市圈的发展。这里面有很多制度性的障碍需要突破。

另外，城市自身也要借助更新让布局更加优化。换句话说，“摊大饼”式的发展不安全，我们应该在人口密集区之间保留一些绿色廊道。推动城市组团式发展，是更加安全和有利的办法。当城市主城区太大时，中间要有生态屏障，保证绿道连续贯通，具有生态、休闲、旅游等多重功能。

修复生态和完善功能

城市生态修复和城市功能修补是推动绿色发展的万世之基，各城市都在进行积极探索。徐州通过生态修复对人居城市环境的提升和新兴产业的激活发挥了很好的作用。今年第11届江苏省园博会开幕式，选择在一个100多年的采石矿宕口和水泥厂旧址举行，通过举办园博会的形式进行修复，但不止步于生态修复，修复之后还要把它作为旅游休闲度假目的地来谋划，让它同时成为家园、花园、乐园和公园。“四园融合”，发展会更加可持续。

加强历史文化保护，塑造城市风貌

城市由历史累积而成，风貌由文化滋养而生。加强历史文化保护、塑造城市风貌，需要建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文化名胜的保护力度，修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进遗产活化利用，不拆除历史建筑。

成都宽窄巷子的建筑格局在北方很难看到，具有重要的历史价值。宽窄巷子街区的更新策略把握了历史风貌保护的关键，保持了空间肌理不变、尺度不变、质感不变，使得一脉相承的建筑样本留存下来，保留了原有丰富、生动的市井生活气息，延续了原来的传统。更重要的是在三维一体的运营方面，只租不卖，保证业态的不断升级，始终充满了活力。

更新时代离开了运营策略就不容易长期、持续，所以它的一些运营经验更加值得我们关注。业态的复合是关键，要不断地引入新的生活形态和要素。

南京的小西湖历史风貌区真正触摸到了更新的实质。这个项目的难点是选择了一个以居住为主的社区，和居民打交道是很困难的，但是经过艰苦努力，项目最终取得了成功。

永新古城

由政府牵头运作、居民参与、专业团队做工作，挨家挨户去谈，把当地风貌延续下来，把历史记忆在墙体、房子、结构中留存下来。到了这个地方大家会感觉所谓的“乡愁”留下来了。

永新有一个案例，一个老县城面临环境衰败、人口流失。我们把这个县城的历史文化归纳出来，运用到空间修补、活力提升和山水重塑上。去年开始按照这个方式修缮、更新，小处入手进行“针灸式”改造。更新有一条就是要从过去的“拆、改、留”倒过来变成“留、改、拆”，能留尽量留。现在这里发生了变化，原来没有人，现在已经有人了。人们开始自发举行活动了，街头演出、花艺、生活美学流行起来了。

加强居住社区建设，建设完整居住社区

疫情过后，世界各国都把国家治理的重心开始下移到社区。社区才是应对各种变化的避风港，社区的环境、设施、服务、治理机制都变得比过去更加重要。社区可以通过创建活动让大家增强认同感、归属感和自豪感。例如，上海的“创智农园”活动就搞得很成功，整个社区成了一个大家庭。

推进新型城市基础设施建设

加快推进城市基础设施建设信息化、数字化、智能化，包括政务平台、互联网和智慧物业，各房地产企业逐渐转型成为更好的运营商和服务商。从智慧社区走向未来的数字家庭，房地产企业利用资源优势整合上下游的力量，为社区居民提供更好的服务。

加强城镇老旧小区改造

城镇老旧小区改造是城市更新中一项内容，但不是全部。各地应因地制宜全面推进城镇老旧小区改造，提升水电气信等基础设施，有条件的加装电梯，配建停车库，完善菜市场、便利店等各类设施。要加强小区及周边地区的联动改造，利用闲置土地、房屋配建社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务设施。

增强城市防洪排涝能力

解决水资源安全问题，要根据水需求增加水空间，提升调蓄能力，建立水资源保护和利用的区域、流域政策体系，建设海绵城市。关注城市的韧性与生物多样性，重视水生态、水环境、水安全、水生活、水文化。

根据中央领导的指示，“十四五”期间，要让城市的防洪排涝取得阶段性成就。这需要考虑两个基础的方向：一是生态化、自然化，让生态多做功；二是向智能化转变。这方面福州做得不错，联排联调，水资源相关的5个部门整合起来，把防洪排涝的问题解决了。通过开挖和扩建琴亭湖、井店湖、旗山湖等七个湖体，福州的调蓄面积达到246万平方米。