工程总承包政策有变设计企业如何应对？

2019年5月，住建部、国家发展改革委联合发布了《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》，这是继2017年底首次发布征求意见稿之后的第二次征求意见。对比两版征求意见稿，可以发现其中有很多变化。

两版征求意见稿对比

两版征求意见稿存在以下九个方面的差异：

1.监督管理部门

2017年版本2019年版本无投资管理描述。增加：投资主管部门依据投资项目审批、核准、备案的相关法律法规履行相应监督管理职责。

2.工程总承包方式的适用项目

2017年版本2019年版本政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目应当优先采用工程总承包方式，采用建筑信息模型技术的项目应当积极采用工程总承包方式，装配式建筑原则上采用工程总承包方式。装配式建筑原则上采用工程总承包方式。鼓励政府投资项目采用工程总承包方式。

3.发包阶段和条件

2017年版本2019年版本建设单位应当在发包前做好工程项目前期工作，自行或者委托设计咨询单位对工程项目建设方案深入研究，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，在项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定后，进行工程总承包项目发包。建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或备案程序。企业投资项目应当在核准或备案后，进行工程总承包项目发包。政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

4.工程总承包单位条件

2017年版本2019年版本招标人公开发包前完成的可行性研究报告、勘察设计文件的，发包前的可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位可以参与工程总承包项目的投标。政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，不得成为该项目的工程总承包单位。

5.投标文件编制期限

2017年版本2019年版本依法必须招标的工程项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不宜少于三十日；国家重大建设项目以及技术复杂、有特殊要求的项目，不宜少于四十五日。建设单位应当依法确定投标人编制工程总承包项目投标文件所需要的合理时间。

6.评标委员会组成

2017年版本2019年版本评标委员会的专家成员应当依照项目特点由具备工程总承包项目经理经验以及从事设计、采购、施工管理、造价等方面的专家组成。增加：建设单位代表。

7.合同价格形式

2017年版本2019年版本工程总承包项目宜采用固定总价合同。除合同约定的变更调整部分外，合同固定价格一般不予调整。除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

8.工程总承包项目经理条件

2017年版本2019年版本工程总承包项目经理应当具有相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师、注册监理工程师，或者具备工程类高级专业技术职称。删除：工程类高级专业技术职称。

9.安全责任

2017年版本2019年版本工程总承包单位对施工现场的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。增加：分包不免除工程总承包单位的安全责任。

对两版征求意见稿差异的理解

通读两版征求意见稿，发现除了细节描述差异以外，主要是在项目投资管理、发包阶段和条件、工程总承包单位条件、合同价格形式几个方面存在重大变化。

项目投资管理、发包阶段和条件方面的变化与2019年5月国务院颁布的《政府投资条例》（国务院令712号）相关。

《政府投资条例》是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，其中明确了政府投资概念、范围、决策程序、投资年度计划、项目实施、监督管理和法律责任，该条例将于2019年7月1日起执行。

《政府投资条例》的要点主要体现在以下四个方面：

一是政府投资主要在非经营性公共领域项目，要求有经营性收益的项目应该采取多种形式让渡给市场，激发市场活力；

二是明确了决策审批环节，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计等，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批；

三是概算约束力大幅提高，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算，超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告；

四是加强了地方政府债务风险管理，明确政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金。政府投资年度计划中，应当明确建设资金及其来源。明确政府投资项目应当确保资金落实到位，不得由施工单位垫资建设等。

《政府投资条例》出台的大背景是支撑供给侧改革的持续深化，是进一步落实“三去一降一补”的政策保障，通过规范政府投资行为，遏制投资冲动，加强风险防范。《政府投资条例》对政府投资项目的前期管理要求明显提高，因此，此次《征求意见稿》中提出了“政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”。

《政府投资条例》也提出了简化报批文件和审批程序的政府投资项目类型。《政府投资条例》第十三条规定：“对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：

（一）相关规划中已经明确的项目；

（二）部分扩建、改建项目；

（三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；

（四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。”条例明确提出，相关类型项目可以在投资决策审批后进行工程总承包发包。

一些地方政策中，对于工程总承包发包阶段和条件也有类似的要求。例如，2016年底上海市发布的《工程总承包试点项目管理办法》中，对工程总承包可以发包的阶段作了两类描述：

（一）项目审批、核准或者备案手续完成，政府投资项目的工程可行性研究报告获得批准；

（二）初步设计文件获得批准或者总体设计文件通过审查,并已完成依法必须进行的勘察和设计招标。

其中，对于工程可行性研究报告获批后发包的工程总承包项目，要求工程项目的建设规模、设计方案、功能需求、技术标准、工艺路线、投资限额及主要设备规格等均应确定，并满足下列情形之一：

（一）经核定的重点产业项目；

（二）建设标准明确的一般工业项目；

（三）功能需求可由国家或行业技术标准、规程确定的市政基础设施及维修项目、园林绿化项目；

（四）受汛期等因素制约的中、小型水利项目；

（五）采用装配式或者BIM建造技术的中、小型房屋建筑项目；

（六）列入市级重大工程且对建设周期有特殊要求的项目；

（七）其他前期条件充分且功能技术符合工程总承包发包的项目。

按照此次《征求意见稿》中对于发包阶段和条件的要求，政府投资项目的决策将会更加理性，分阶段（初步设计审批完成后）进行工程总承包发包的项目会成为主要类型。不过就这点而言，较国际工程建设模式还有一定差异。

在美国工程建设市场上，主要存在三种工程建设模式，即DBB模式（DESIGN-BID-BUILD，类似于我国传统工程建设模式）；CMGC/AR模式（承包商介入工程设计阶段，类似于分阶段工程总承包模式）；DB模式（DESIGN-BUILD,由一个承包商负责全部设计和施工，类似于全过程工程总承包模式）。根据美国设计建造协会和FMI咨询公司的研究，2013年到2017年期间，美国工程建设市场上DB模式占比最高，达39%；2018年到2021年的预测表明，DB模式占比将进一步扩大，达到44%。因此，在美国工程建设市场上，全过程工程总承包模式由于具备工期短、变更少、业主可控性高等优势，已成为最重要的工程建设模式（图1）。

图1 美国工程建设模式分析和预测

另外，此次《征求意见稿》还有一个重大的变化，就是要求“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计编制单位及其评估单位，不得成为该项目的工程总承包单位”。实际上，从2018年7月住建部发布的《关于同意上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函》来看，分阶段开展工程总承包和设计企业更多定位于前端工作的思路已经初见端倪。不过，这对于建筑和市政设计行业的勘察设计企业而言，是一个很大的利空消息。如果因为参与了前期工作而不能成为工程总承包单位，设计企业业务模式转型的市场空间将会受到较大的限制。

从目前发布的法规来看，为项目提供了前期设计或咨询服务工作的单位，能否继续参与该项目的总承包投标，在法律上存在争议。《招投标法》和《招投标实施条例》中未对此情况作出明确规定。《标准施工招标文件》中明确要求，施工投标人不得为本标段前期提供设计或咨询服务，但设计施工总承包的除外。从公平的角度来讲，如果将前期咨询设计文件向所有投标人公开，并给予各投标人充分的投标准备时间，这种情况下不但不会存在不正当竞争，反而会促进各投标人在透明的招标条件下的充分竞争，更有利于业主以更好的合同条件实现工程建设目标。一些地方政策也没有对工程总承包单位条件做出类似的限制，而是对如何招标进行了细化规定。例如，2017年5月湖南省住建厅发布的《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标活动管理暂行规定》第十条规定：编制项目申请书、项目建议书和可行性研究报告，以及初步设计文件或方案设计的工程咨询服务单位或其附属机构参与投标的，在购买招标文件的同时，将与该招标工程相关的图纸及技术资料（含电子文件）等提交招标人公布，供所有潜在投标人参考。

对设计企业的建议

如果没有更多不同意见的话，新版《征求意见稿》预计很快会成为正式的部门级规章，将对房屋建筑和市政基础设施领域政府投资项目的工程总承包建设模式的实施起到重要指导作用。面对这样的政策形势，设计企业应该如何应对？

笔者认为，在房屋建筑和市政基础设施领域，绝大部分设计企业不可能发展成为工程公司，即以工程总承包为主要收入和利润来源的企业。原因很简单，工程总承包不会成为市场的主流工程建设模式。以房屋建筑领域为例，国内的房地产企业负责了绝大部分的项目投资，他们本身就是项目管理公司，不可能采取工程总承包建设模式。在一些专项产品领域，例如市政污水处理、环境工程、医疗建筑领域等，则可能产生专注于相关领域的设计企业转型的工程公司。

设计企业是技术密集型、知识密集型企业。技术是设计企业的立身之本，也是设计企业业务模式转型的基础。首先，设计企业应该重视技术的积累和创新，在核心竞争力建设上下功夫。在塑造设计业务特色的基础上，加强项目策划咨询能力建设，力争成为业主的智库和战略合作伙伴，提升自我价值。

其次，面对政府投资项目建设模式的变化，设计企业应采取多轮驱动的业务战略。在做好设计业务的基础上，加强资源整合和全过程项目管理能力建设，积极拓展“设计+项目管理”的全过程工程咨询业务，为业主提供更全面的服务。

最后，加强施工能力建设。工程总承包业务如果想持续做下去，设计施工一体化服务能力需要大力提升。设计企业应当有选择地拓展工程总承包。建议设计企业不要以做大规模作为工程总承包业务拓展的主要出发点，而应更多考虑拓展技术复杂、有利于体现设计企业技术价值的项目，在一些设计企业具备技术优势的专项产品领域形成设计施工一体化服务能力，以此提升总承包业务盈利空间，降低业务风险。