城市交通管制应更有包容性

城市交通的“管制”

令出租车难以供需平衡

在互联网时代的大背景下，城市交通改革中出现一系列不同的想法和矛盾，政府、消费者、出租车公司和出租车司机都有各自的考虑，但同时也面临着一些共同的限制。

出租车属城市交通，城市有什么特点？最简单直白，城市的特点就是在有限的空间里聚集了很多人。不是乡土社会，人们互相知根知底。城市社会聚起来的是陌生人，数量大且流动，互相不熟知，所以建立信任的麻烦大。

但因为分工程度高，城市人又非常需要彼此合作。这是第一点。为什么陌生人非要集聚到一起，最根本的解释是聚到一起收入高。这也意味着，城市人的时间比较贵。这是第二个特点。

再一个特点是，城市人通常比较贵的时间，分布很不均匀，上班、回家、约会、出差，甚至娱乐，都有准时的要求，而这些时间节点的分布不均衡，波峰、波谷差别很大。大家看城市交通，忙时堵得要命，闲时又空空如也。这些特点，是解决城市交通问题的约束条件。

为什么出租车要管制？首先是安全问题。如果可以随便用车把人拉走，那么车辆就有可能成为作案工具。说放开营运似乎容易，一旦出事就一定收回，来来回回最后就“均衡”在管制上了。背后的理由，其实就是：城市大量陌生人的互相服务，要以安全为前提。

政府既然管制，就要对被管制对象负责任，起码要让被管制的公司和司机吃饱饭。由于交通载荷的时间分布不均匀，导致出租车牌照的最优数量很难确定。若按峰值水平发放牌照，那么高峰过后，很多出租车就没业务。

因此，出租车牌照似乎难以达到供需平衡。高峰时价格浮动，出高价者先得车，也不是不可以，问题是怎样实现？如果让乘客与出租车当街砍价，高峰时段的城市道路就堵死了。在没有合适的技术手段对付这些难题之前，出租车的发牌照数供给不足、行价格管制等等，是这个行当的常态。

移动互联降低了

“建立信任的成本”

现在，移动互联加到传统的城市出租车服务里来，进展很快，提出不少值得研究的新问题。请各位看看以下几点能不能成立：

第一，移动互联为在陌生人之间建立信任，提供了一把利器。在传统互联网上，人们很难知道对方的真实身份， “你不知道我是一条狗”。但移动互联网基于手机，而在实名制下，每一部手机对应一个确定的人。

这对建立陌生人之间的信任而言，是革命性的进步。比如，司机知道打车的是谁，打车的也知道司机是谁，双方都可以在服务平台上查到。车开到哪里了，也不难实时全程监控。

为何移动互联在许多行业所向披靡？我的理解就是：它能降低建立信任的成本，突破城里人需要合作但又难以建立信任的壁垒。这一点要引起市长、交管局、出租汽车公司、司机和消费者的足够重视。

第二，移动互联的出租车服务能降低空驶率，释放城市道路资源，缓解城市在某些时段最大的制约。城市为什么会拥堵，还不是因为造车的成本低、造路的成本高，所以造路的速度永远追不上造车的步伐？移动互联的出租车服务可以大大降低空驶，等于增加道路资源的供应，司机也不用那么辛苦“扫马路”找顾客，燃料的消耗、污染的排放都可以节约，这非常可取。

移动互联出租车唯一的“问题”，是它对原有的秩序带来了冲击。其实，所有技术进步都面临这样的局面。当年汽车的发明冲击了马车业务，引发过抗议，有的地方政府就规定汽车不能开得比马车快。但是从长远看，新技术、新模式最终是势不可挡的。

我们现在讨论的“专车”，将来也可能又变成既得利益者，因为城市交通模式还在不断改变。

当然，当下的情况是出租车司机众多，涉及大量现实利益，政府处理的时候的确要妥善，因为既得的格局一旦大变，会触犯既得利益者。城市交通也不是专车一家可以包打天下的，在可见的未来，出租车服务还是离不开。所以，這里的问题，用老话说就是“手心手背都是肉”。希望各方可以退一步，从常识的角度，回到城市交通的整体约束条件，探讨在新技术、新商业模式冲击下如何改善城市出行问题，立足现实，面向未来。

“法无禁止则可为”

是创新最重要的制度保证

从程序合理性的角度，对移动互联出租车的出现，需考虑以下几点：

第一，就是要有“包容性管制”的方针。中国人口众多，空间资源有限，城市管理经验还不足，不依靠新技术是没有出路的。两年前闹微信收费，总算有惊无险。一定要有个全民共识，即新技术虽然会冲击旧秩序，但包容一点，长久带来的利益会更大。包容性管制要强调心态开放、手段灵活、留有余地。通俗一点说，至少“君子动口不动手”，讨论归讨论，什么意见都可以说，但除非有很大的把握，不要贸然一刀就把新事物砍下马。

第二，放权给城市。出租车是一个高度地方化、城市性的事务，少有跨城的互动效果。中国有600多个城市，各个城市的拥堵程度、道路资源、交管局的关注点，以及出行的供求状况可能都不相同。这本是一个大国进行制度创新的很好的环境。

应该把适合放下的权放下去，把相应的责任也放下去，让各个城市去解决出行问题，避免一下子做出一个全国性的反应。几百个城市将互联网和传统出租车行业结合，会产生很多不同的方案。交通运输部可以对各个城市进行评估，选出好案例进行表扬，然后参照其经验进行全国立法。城市事务由城市决策，成熟了再立法，先城市立法再慢慢上升为全国法律，这会是比较合理的解题步骤。

第三，法无禁止则可为。如果讲道理，那各种意见总都有些道理。但要讲法律，现行法规中有哪一条说移动互联网叫车是非法的？并没有这样一句话。要明确，移动互联网出租服务，不是现有法律定义过的任何出租车服务，现有法律没有、也不可能有那么了不得的先见之明，把移动互联出租车预先就纳入管制范围。不要随意扩大原来法律的适用范围。

法无禁止则可为，这是创新最重要的制度保证，也是程序合理性中重要的一环。当然，人们总会担心新技术带来负面影响。那就收集信息，提出分析，供修法或立新法参考。

现在，互联网打车出现的时间不够长，数量也不够大，谁也不能打包票说不会出事。但是，若专车带来人身财产的损害，有刑法管;若存在欺诈行为，归合同法、欺诈法等裁定。不管用什么手段，只要危及他人生命财产安全，总是有法可依的。如果没有对他人和公共利益的损害，不应贸然就禁止。

新业务在竞争中冲击老业务，不是“损害”，否则多开公交、多修地铁、发展新型城市交通都可能冲击出租车收益，动不动游行抗议就没有市场经济。法国经济学家巴师夏写过一则经济学寓言，蜡烛商要起诉太阳，因为太阳光几乎免费普照，所以减少了市场买蜡烛的需求。问题是，太阳真的侵犯蜡烛商了吗？

我国古代的治理，有一条叫民不举、官不究。现在不少事，民不举、官非究不可。我以为，不能动不动就宣判“非法经营”，说这也“黑”，那也“黑”的。民间在市场上每找到一条新路，就能增加就业还缴税，这涉及到国民经济的大局。

（本文系编者根据周其仁在中国社科院信息报研究中心主办的“互联网+城市交通”市场融合政策研讨会上的演讲整理）