解读2015年“国家账本”

张瑞杰

“国家账本”就是每年两会上发布的去年一年的预算执行情况和今年的预算报告，通俗点说，就是国家将去年花钱的情况和今年的钱想怎么花做出一个计划。2015年，国家收入增速放缓，支出增速却提高，赤字加大。今年的账本为什么这么安排，这些钱在哪儿多花，在哪儿少花，两会代表委员又对这个账本有什么意见和建议？

收入增速减了 支出增长快了

根据3月5日财政部提请十二届全国人大三次会议审查的《2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案报告》显示，随着中国经济发展进入新常态，财政收入进入由年度两位数增长进入一位数增长的新阶段。报告显示，2015年的全国一般公共预算收入是154300亿元，增长7.3%，这一增速较2014年的8.6%，降低了1.3个百分点。

虽然收入增长速度降低了，可是支出增长的速度却在提高，报告显示，2015年全国一般公共预算支出为171500亿元，比去年增长10.6%;财政赤字16200亿元，比去年增加2700亿元;赤字占国内生产总值约2.3%，同比提高0.2个百分点。

3月6日上午，国家财政部部长楼继伟专门针对这种情况在记者会上说，“我国经济的增长动力发生改变，这时候就是新常态。在这个过程中，我们要稳步地去杠杆化，但是又不要造成经济的‘断崖式’下落。顶住这些下行的压力，必须采取适度扩张的财政政策。”对于财政赤字比例提高，楼继伟表示：“这个力度是比较大的。对于支撑经济的发展、抵御下行压力，将发挥重要的作用。这是总量。至于具体细节，可以看预算报告。”

从报告来看，税收是我国一般公共预算收入的主要来源，包括国内增值税、企业所得税、进口货物增值税及其消费税、出口货物退增值税及其消费税、国内消费税、个人所得税、关税，加上非税收入共八个部分。

从2012年以来我国一般公共预算收入由于经济增速减缓、营改增和减税扶持小微企业等因素，连年递减，与之相对应的支出也在减速通道上。但是据报告显示，2015年的预算支出却回头走入上升通道。按理说，当收入的增长不那么迅猛时，花钱也该更节省一点。但这个小家的持家之道，却不能再依样画葫芦地放在国家大账本上。因为家里花钱，是为了过日子;国家花钱，却有着稳增长、调结构、惠民生等诸多目标。财政部财政科学研究所副所长白景明表示，财政支出要有三个方面要保证，稳增长、调结构、惠民生。稳增长要加大公共投资，调结构要加大资本性支出，民生保障水平要提高，也需要大量的资金，所以要扩大支出。

既然要多花钱，那多花的钱到底要用到什么地方呢？我们来解读一下“国家账本”的细节。

保民生 促环保

为中小企业减负

2015年的国家账本，关于花钱这部分，也就是中央一般公共预算支出一共分为13个部分。两会期间代表委员热议的，便是关于民生和环保支出的大幅增加，这显示了中央促民生的决心。如果按照增速来排序的话，在2015年中央13个支出部分中，医疗卫生与计划生育支出增长22.1%，农林水支出增长18.6%，科学技术支出增长12.3%，教育支出增长8.8%。将这些大数字，结合报告中公布的细节做一个转换，可能更容易理解这些增长出来的钱究竟要花到哪里去。比如在2015年国家对中职学校、普通高中的助学金从年生均1500元提至2000元;按照10%的幅度提高企业退休人员基本养老金水平，新农合及城镇居民基本医疗的财政补贴标准从每人每年320元提至380元;保障房逐步从实物保障为主转向实物保障和货币补贴并举等。

楼继伟表示，在经济新常态下，财政收入由高速增长转为中低速增长，财政要面对支出刚性增长压力，因此改善民生要循序渐进、量力而行。他表示，财政工作要树立正确的民生理念，立足于保基本、兜底线、促公平，多做雪中送炭的工作，不搞锦上添花。不做过多过高的承诺，帮穷不帮懒，引导全社会树立靠个人努力勤劳致富、各方面合理承担责任的民生理念。

另外，随着多年的经济高速增长，环保问题，尤其是雾霾问题是公众越来越关注的问题。为了还掉欠下的环境账，加大环境治理的力度，国家账本里对环保方面的支出有明确的体现。报告提出，今年大气污染防治资金115.5亿元，增长9.5%;节能减排补助资金478.5亿元，增长40.4%。此项支出主要是根据石油价格调整补贴改革方案，将用于燃油公交车的补贴调整为新能源公交车补贴。与之相对应的是数次提高了成品油消费税。楼继伟表示，去年年底以来，三次适当提高了成品油消费税，此举有收入上的意义同时也有节能减排方面的意义，虽然对实体经济影响比较小，但在一定程度上缓解了税收压力。中国政法大学财税法研究中心主任施正文则认为，目前雾霾与环保问题已经成为制约我国社会经济发展的一个节点。政府投入力度还可以考虑做更大的增加，以抓住这个关键点。

虽然国家收入增速下降，但是对小微企业的减税降费和营改增仍然是2015年将继续执行的政策方向，这意味着账本上的收入未来可能会暂时减少，但是这个钱还给小微企业，会在未来产生巨大的作用。财政部办公厅主任、新闻发言人欧文汉3月7日表示，小微企业是发展的主力军，是就业的主渠道，是创新的重要源泉。2014年仅仅是降税减费，对小微企业的支持就达到1000多亿元。2015年，对小微企业的扶持将继续。从2015年1月1日开始到2017年12月31日為止，对于年应纳所得税额在20万元以下，包括20万元的小型微利企业，减半征收企业所得税。

还有就是进一步降费。继续实施之前推出的一系列降费措施。同时，从2015年开始，将失业保险金缴费率从3%统一降到2%。同时还安排了116亿元用于支持中小企业发展。欧文汉表示，2015年我们还要继续营改增。减税实际上就减收了，少了一块儿收入，但为了经济发展和民生改善不能小气。

过去，财政资金通过投资基础设施建设，对刺激经济做出过贡献，在当前的形势下，适当的刺激也符合积极财政政策的目的。报告显示，今年安排中央基建投资4776亿元，比上年增加200亿元。调整优化安排方向，主要用于国家重大工程，跨地区、跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，进一步减少竞争性领域投入和对地方的小、散项目投资补助。

节流：严格控制“三公”经费

开源：用好财政结转资金

一边要保障民生，一边又要给企业减负;一边要环保，一边又要刺激经济，这一出一进最终拉开了账本上收支之间的差距。

报告显示，2015年要压缩一般性支出，严格控制“三公”经费预算，按公车改革规定相应核减公务用车经费。同时，继续清理“吃空饷”、超编进人等，堵住财政资金跑冒滴漏。强化对重点民生支出的绩效评价，加大花钱问效、无效要问责的力度，确保将有限的财政资金落到实处，花出效果。

除了一般性支出和“三公”经费的压缩，两会前，财政部在2月27日对外发布通知，明确结转结余资金范围及清理措施，规范结转结余资金收回程序，规定除权责发生制核算事项外，结转两年以上的资金，应当作为结余资金管理，全部补充预算稳定调节基金。这意味着花不完的钱有了明确的收缴方式，为账本上又多了一笔收入。

“将趴在账上的沉睡资金唤醒，纳入一般公共预算重新安排用途，也是今年预算报告的一大亮点。中央财政动用以前年度结转资金达1124亿元，加上地方政府动用的结转结余资金，可用的资金量会更大。”财政部财科所所长刘尚希表示，按照新预算法要求，这些财政资金将重点投向民生改善、公共服务和基础设施等领域。在当前财政收入增速下降的情况下，无疑会对公共财政的财力补充起到“及时雨”的作用。

记者手记

预算报告可读性有改进 但还是有代表看不懂

《中国经济周刊》 记者  侯隽|两会现场报道

历年来，政府预算报告都是公众最关注的两会议程之一，今年也不例外。调查显示，今年两会期间有53.3%的公众关注政府预算报告。《中国经济周刊》记者拿到了两份文件，第一份是《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》共43页，里面包含了大量图表和专业词语解释;第二份是《2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》，这份报告有48页。

全国人大代表、光明集团副总裁葛俊杰告诉《中国经济周刊》，今年的预算报告及资料共有9本。两册全国预算收支情况，介绍中央本级和地方总预算的情况;5本中央的部门预算，共98个部门;一本中央转移支付表;一本简易读本。“今年的预算报告贯彻了新预算法的具体要求，充分体现改革精神，与往年相比，出现许多新内容。”

全国人大代表、安徽省财政厅厅长罗建国接受《中国经济周刊》专访时表示，今年的报告信息量比以往更多，细化程度提高了一个等级，对于地方财务工作者来说是必须仔细体会才能理解并运用到实践中，“其实地方的财政工作都会在报告中有体现，以安徽省为例子，2014年安徽省财政支出中82.2%用于民生，达到3883亿元，增长率为7.9%，高于财政支出7.2%的增长，全省民生发展的重点任务得到了保障。同时，安徽省财政厅着力唤醒沉睡资金，推动财政存量的改革。去年，我们省财政厅重点在财政结转节余，在国库现金、专户资金这两方面做文章，推动存量资金的盘活，用于民生和经济社会发展。今年，会根据报告进一步要服务群众、服务基层、服务部门，真正将财政取之于民、用之于民。”

不过，记者旁听了几个代表团的讨论，采访了10位代表后发现，其实像罗建国这样的财务行家在代表中为数不多，对报告理解最到位的是来自政府部门的代表，如各地书记市长一般都对预算了熟于胸，能够侃侃而谈。全国人大代表、思念集团董事长李伟就直言不讳地告诉《中国经济周刊》：“在小组会议上，来自基层的代表对报告的理解比较吃力，代表们一般会根据自己的行业进行专门讨论。就我个人来说，做企业的人肯定都要关注上年度预算执行、本年度预算安排、政府债务等。只有这样，才能在经济发展转方式、调结构、深度调整的新常态下，明白钱该怎么合理使用。”

就像李伟所说，企业家代表一般对报告的理解也很到位，他们会从中发现投资热点和政府新举措，但是基层代表只能概括去看，比如一位代表认为中央连年增加医疗卫生支出，但看病依然很难，希望政府继续增加医疗卫生方面的财政投入。

兩会的议程和审议程序特别安排3月11日休会一天，其中一个目的就是为了举行主席团常务主席第一次会议，听取大会秘书处关于全国人大财经委关于计划报告、预算报告的审查结果报告，而审查结果报告就是根据之前代表和委员的意见建议做出的。有不愿透露姓名的人大代表表示，希望今后加强对不具备财务专业知识的代表委员进行培训，以便帮助他们更好地理解预算报告，更好地参政议政。