我国缺陷进口消费品召回制度完善研究

李 焘 李仪贤 操 卫 马 强 郭兴洲 宗艺晶 李文雅

（1.中国检验检疫科学研究院 北京 100176；2.国家质检总局进出口工业品与消费品评估中心）

1 前言

进出口商品质量安全事关人民群众切身利益、国门安全和对外贸易可持续发展，是实现质量强国的重要组成部分[1]。近年来，随着人民生活水平的提高和消费能力的提升，大量进口消费品涌入国内，极大丰富了消费者的日常生活，2017年进口总值更是高达12.46万亿元。与此同时，进口消费品质量安全问题也日益突出。“三星手机爆炸”、“宜家夺命抽屉柜”、“苹果系列手机自动关机”等事件再次引发了消费者对进口产品质量安全的质疑。缺陷召回作为一种有效的消费品质量安全保障手段，被国内外广泛使用。国家质量监督检验检疫总局于2015年发布 《缺陷消费品召回管理办法》，并于2016年1月1日正式实施。《缺陷消费品召回管理办法》的出台实施推动了我国缺陷消费品质量安全保障制度的实质进步，经过两年的运行，成效显著，但依然存在很多需要改进和完善的地方。

2 国外发达国家缺陷召回制度经验启示

美国是世界上最早实施召回制度的国家，1966年美国通过了《国家交通与机动车安全法》，第一次明确规定制造商的召回义务。1972年，美国颁布《消费品安全法》，授权美国消费品安全委员会（CPSC）对有缺陷的产品实施召回，标志着其缺陷产品召回制度的正式确立。此后，美国陆续在多项产品安全和公众健康的立法中引入了缺陷产品召回制度，召回范围也扩展到几乎所有可能对消费者造成伤害的产品[2]。美国消费品召回的一般步骤包括：缺陷报告或投诉、初步危害评估、产品缺陷鉴定、召回确认和召回计划的制定、召回信息发布、召回实施、验收和召回终结等。在对产品缺陷造成的伤害进行评定时，CPSC的鉴定除了依据法规和标准外，还要监测确定缺陷产品的类型、危险和伤害几率等，并根据产品危害程度不同，将危害分为A、B、C三级。A级危害是指产品缺陷导致消费者死亡，严重人身伤害或患病的可能性非常大。C级风险最轻，出现人身伤害和患病的风险不大。此外，美国通过一系列的召回案例与收集的消费品质量安全数据为基础对消费品安全相关法律法规及技术标准进行修订，截至目前已形成一套较为完善的法律法规标准体系[3]。同时，CPSC开展了大规模公众宣传、教育活动，积极鼓励消费者举报不安全产品，通过网络、媒体、各种新闻会议和公开活动等途径向消费者传授产品安全知识。

与美国有所不同，欧盟的消费者保护框架既包括直接保护消费者权利和利益的实体性法规，又包括法律选择和适用法规，已形成既包括条约、规则、指令、决定等，又包括并非完全没有法律效力的决议、建议、通报以及行动方案等在内的有机统一的政策与法律体系。《产品安全基本指令》是欧盟在产品安全方面最为重要的一部法律，其中提出了产品质量安全的基本规定，特别是对无专门法规调整的产品安全要求作出了基本规定，其他主要的法规还有《缺陷产品责任指令》和《消费品安全指令》等[4-5]。欧盟及其成员国还发布 《非食品类消费品风险评估指南》并据此对消费品开展评估，结合产品危害程度和发生概率将风险分为严重、中等和轻微3个等级。根据评定的风险等级对产品采取补救措施，如果风险水平是严重的，补救措施覆盖到已经购买该产品的消费者；如果水平是中等的，补救措施可能只局限于销售链中的产品；如果水平是轻微的，补救措施只限于设计和生产的产品。

在日本，消费者组织机构众多，既有政府性组织，又有民间性团体组织，政府性组织有国民生活综合中心，其经费由政府负担；而民间性组织主要由日本全国消费者团体联合会联合其他消费者团体组织而成[6]。日本的众多消费者组织涵盖了全国各个领域，这些组织和机构在保护消费者权益、促进生产厂家提高产品质量和服务方面发挥了巨大作用。经过多年的发展，日本逐步形成了以基本法《消费者保护基本法》为核心的，其他法律如《禁止垄断法》、《访问销售法》以及 《关于特定商品等委托交易合同的法律》等受之制约的一系列直接的、间接的消费者保护法律法规为补充的一个有机的法律体系。此外，面对进口消费品的安全问题，日本经济产业省公布了进口消费品安全保障方针，其中明确了对生活消费用品的管理办法。为了预防由进口消费品引起的纠纷，采取了如下措施：掌握消费品的进口情况；强化安全信息的收集体制；与出口国开展安全管理体制的调查和协作；要求进口商提供信息并保证安全等。同时，日本经产省将通过网站、记者招待会等不同形式公布包括企业和商品名称在内的所有事故信息。

综上可以看出，美国、欧盟、日本等发达国家或地区都已建立了较为完善的消费品召回制度，尽管各国在主管机构、召回分级制度、召回程序等方面存在差异，这通常受到各国宪政体制、历史民俗及法律传统的影响，但并未影响制度实施效果。

此外，不管是美国、欧盟或是日本均建立较为完善的消费品风险信息监测系统。CPSC直接面向企业和消费者，接受消费者投诉，掌控“国家人员伤害电子监视系统”（NEISS），监控全国约100个医院的急救室，以及时发现不安全消费品导致的伤害事件，CPSC使用NEISS收集的信息和其他单个提交的消费品伤害报告来评定特点消费品的危险程度，并确定现行的标准是否充分。根据危害分析和风险管理原则合理调配CPSC的资源，对供应链进行监管和检查，从而防止不安全消费品的进口。欧盟建立了非食品类消费品预警系统（RAPEX）每个成员国都设有一个专门的RAPEX联络点，无论是消费者、生产者、经销商，或者成员国市场监管部门，一旦在市场上发现危险消费品，都可以通过RAPEX联络点将危险消费品详细信息向欧盟委员会通报，欧委会收到信息并经确认后，通过系统迅速发至所有成员国，以便共同采取有效措施防止或限制该类消费品的市场销售。这些信息对消费者都是公开的，以便让消费者及时地了解危险消费品的名称、商标、型号、“问题消费品”可能引发的风险以及成员国采取的措施等。日本设有消费品评价技术基础机构（NITE），并根据其提供的“隐患信息”对事故发生风险较大的消费品开展相关的试购检查和介入检查。NITE有自己的信息收集制度，供应商（生产商、进口商、经销商）、当地政府、消费者信息中心、区域警局、消防站、消费者和其他组织等部门通过以电子邮件、电话、传真或其他方式自愿性将事故信息报告给NITE，NITE也从报纸或互联网新闻中收集信息，然后调查收集到的每起事故的情况和原因，检查措施预防事故再次发生，当原因未明时，指导测试鉴定事故原因，分析事故的趋势。通过发布年度或季度报告，提供已经完成研究和分析的事故的有关信息。这些风险信息监测系统为消费品质量安全控制发挥了至关重要的作用。

3 我国缺陷进口消费品召回制度框架

2004年10月1日发布的 《缺陷汽车产品召回管理规定》，标志着我国召回制度的正式建立，经过数十年发展，目前我国已相继在儿童玩具、药品、食品、医疗器械等领域建立相应的法律法规及规章制度，并逐步形成了中国特色的召回制度体系。

随着《缺陷消费品召回管理办法》于2016年1月的正式实施，产品召回制度的范围正式延伸至消费品。随之，国家质检总局制定了《缺陷进口消费品召回工作细则》，对缺陷进口消费品的召回及监督管理作出具体规定。细则中规定缺陷进口消费品的召回主体为进口商，即从中国境外进口消费品到中国境内销售的企业或境外企业在中国境内设立的授权机构；国家质检总局负责全国缺陷进口消费品召回工作的指导、协调、监督等工作，各直属出入境检验检疫局按照职责分工负责本辖区内缺陷进口消费品召回监督管理工作。根据召回发起者不同，缺陷进口消费品召回分为两种类型，一是主动召回，即进口商自愿发起的消费品召回；二是责令召回，即在消费品明确存在缺陷而进口商没有主动召回的情况下，由监管部门直接要求进口商实施召回并承担主要责任。从召回程序来说，缺陷进口消费品召回主要包括缺陷信息收集及初评、缺陷调查、风险评估、召回实施及监督管理5个阶段。

在缺陷信息收集阶段，我国已经建立较为完善的风险监测网络全面收集包括进口消费品口岸监测数据、目录外抽查信息、实验室及检测机构检测信息、国家监测点采集信息、相关法律法规及标准信息、国内外官方机构通报信息、相关投诉举报等信息、企业主动或被动向产品质量监管部门上报的风险信息等在内的相关风险信息，为准确发现消费品可能存在的缺陷提供基础；开发了国家质检总局进出口工业与消费品风险评估中心网站（www.racicp.org.cn），及时发布缺陷进口消费品召回及风险警示等相关信息，消费者也可登陆该网站对进口消费品存在的质量安全问题进行投诉。

在缺陷调查阶段，通过约谈、追溯调查、专家论证结合实验室验证等多种手段明确产品质量安全事故的起因、经过，并识别产品风险要素，确定风险原因，为缺陷进口消费品的风险评估提供支撑。

在风险评估阶段，国家质检总局将国家质检总局进出口工业与消费品风险评估中心作为指定技术机构，承担缺陷进口消费品召回中的缺陷信息汇总分析、风险评估及缺陷验证等技术工作，通过权衡缺陷类型、缺陷消费品销售量、危害的严重程度以及伤害发生的几率等因素决定缺陷产品的风险等级，并对召回措施的有效性进行评估，此外还成立了由各相关领域专家组成的缺陷进口消费品召回管理专家委员会，负责为缺陷进口消费品的风险评估、缺陷调查等提出建议，共同保证缺陷进口消费品召回的科学性和有效性。

召回信息发布采取管理部门与进口商同步发布的形式。国家质检总局在向社会发布缺陷进口消费品召回新闻稿和召回公告。同时，进口商可通过网络、新闻、海报、广告等媒介或直接联系消费者的方式发布召回信息。国家质检总局和相关直属检验检疫局对召回全程监督管理，对未按照计划实施召回的，责令进口商改正。

4 建议

尽管我国已经建立缺陷进口消费品召回制度，经过两年的实施也取得了较好的效果，但依然存在一些问题，笔者提出以下建议供相关部门参考：

（1）提升缺陷产品召回制度的立法地位。

目前 《缺陷消费品召回管理办法》已上升成为《缺陷消费品召回管理规定（征求意见稿）》并公开征求意见，但该规定仍属于行政法规，立法层次较低，导致执行力度不强；此外，纵观美国等发达国家，如果企业不履行召回义务，对企业的处罚足以让企业破产，而在我国相关管理规定中对企业的处罚程度尚未明确，难以起到约束作用，对企业的震慑力也大打折扣。

（2）加快完善缺陷判定标准体系建设。

由于我国消费品召回工作开展时间较晚，相关判定标准体系还不健全，应通过积极探索、研究和推进产品缺陷相关判定工作规程、认定方法、风险评估、产品追溯技术、召回效果评估等的标准化进程，建立完善产品召回标准化运行体系，实现缺陷产品管理的程序化、可量化、标准化。

（3）丰富缺陷判定手段。

纵观自缺陷消费品召回工作开展以来已发布的召回案例，大部分都停留在依据国家标准或行业标准判定的基础上，这种做法忽略了 “符合标准性缺陷”。仅依据标准判定将会导致很多消费品缺陷在“符合标准”的保护下蒙混过关，甚至很多外国公司在其全球的召回中以此为理由拒绝其缺陷产品在我国市场的召回。因此，在今后工作中应在广泛收集消费品质量安全风险信息基础上，通过信息监测、数据比对和技术分析等工作，及时发现风险并督促相关企业在国内实施召回，全面保障消费者权益。

（4）加强缺陷召回宣传扩大影响。

面向企业开展宣传培训工作，帮助企业增强履行召回法定义务、承担社会责任的意识，同时加强对消费者的宣传教育，进一步畅通投诉渠道，动员消费者及时主动报告消费品缺陷信息，主动配合缺陷调查和召回，营造人人关注、人人参与召回的良好氛围。

[1] 中华人民共和国国务院.国务院印发 《关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》[EB/OL].[2017-09-27].http：//www.xinhuanet.com/2017-09/27/c_1121734348.htm.

[2] 黄国忠.产品安全与风险评估[M].北京：冶金工业出版社，2012.

[3] 徐占菊.美国消费品安全[J].中国标准化，2005，（6）：87-89.

[4] 王立志.欧美国家的安全监管模式[J].质量与安全，2009，（5）：23-28.

[5] 付卉青.浅谈欧盟消费品安全监管机制[J].学术研讨，2017，（11）：71-75.

[6] 高晓红.主要发达国家质量监管现状分析与经验启示[J].世界标准与质量管理，2008，（10）：4-8.