《国际船舶压载水及沉积物控制和管理公约》生效带来的影响及检验检疫应对措施研究

王腾李浩刘翔江永周田雯徐金祥李静张振华李坤刘飞天

（1.连云港出入境检验检疫局 江苏连云港 222042；2.江阴出入境检验检疫局）

1 前言

国际海事组织（International Maritime Organization，简称IMO）宣布《国际船舶压载水及沉积物控制和管理公约》（＜International Convention For The Control And Management Of Ships Ballast Water Sediments＞，以下简称《公约》）于 2017年 9月 8日正式生效[1]。《公约》规定所有国际航行船舶须按照要求加装经过认可的压载水管理系统，并制定压载水管理计划。《公约》还对排放压载水单位体积内存活微生物和病原体的数量进行了详细规定，同时赋予了港口国对到港船舶进行检查的权利。该《公约》是IMO通过的首个关于生物入侵的海洋生态环境保护公约，其实施将为全球压载水管理和控制提供具有国际法律约束力的规定。

2 《公约》出台背景

船舶压载水（又称压舱水）是控制船舶纵倾、横倾、吃水、稳性或应力而在船上加装的水。有害生物和病原微生物可以通过压载水跨国境运输，船舶压载水和沉积物的随意排放会对海洋生态环境安全和人类健康造成严重的威胁。全球环境基因组织（Global Environment Facility，GEF）确定的危害世界海洋环境的四大威胁中即包括压载水[2]。

随着全球经济贸易的快速发展和经济全球化进程加快，国际间船舶航行往来日益频繁，并且船舶吨位也有不断增大的趋势，外来生物通过压载水转移的可能性大大增加。根据有关统计，每年大约有3 500亿t的压载水随着35 000余艘国际航行船舶在全世界转移，这些压载水中包含7 000～10 000种海洋浮游生物，一个压载水舱中约有3亿个存活的甲藻孢囊。目前已经确认大约有500种外来海洋入侵生物是通过压载水传播的，这些外来生物的入侵影响了被入侵国的海洋生态安全，造成严重的生态破坏，也使得被入侵地遭受重大的经济损失[2-6]。

意识到压载水造成的海洋生态问题越来越严重，

IMO在2004年2月通过了《公约》，并规定《公约》生效条件是在获得不少于世界商船总吨的35%，至少30个国家批准的12个月后才能生效。2016年9月8日，随着芬兰宣布加入，《公约》达到生效条件，于2017年9月8日正式生效。2017年7月10日，洪都拉斯向IMO递交了加入书，至此总计有61个国家加入 《公约》，船队总吨位占全球船队总吨位的68.46%[1]。

3 《公约》主要内容

《公约》由22项条款和1项附则构成。条款部分主要包括：一般责任；沉积物接收设施；科学研究与检测；检验、发证和检查；技术援助与区域性合作。附则部分的内容主要是压载水相关的技术要求，包括总则部分（A）、船舶压载水管理和控制要求（B）、某些区域的特殊要求（C）、压载水管理的标准和压载水管理的检验（D）以及发证要求（E）五部分内容。此外，为了方便缔约国履约，还颁布了附属于《公约》的14项指南（表1）。

表1 IMO海上环境保护委员会（MEPC）通过的压载水相关指南

3.1 压载水管理方式

《公约》规定，压载水的管理方式主要包括两种：压载水置换和压载水处理。

3.1.1 压载水置换

即《公约》中规定的D-1标准：压载水置换标准（Ballast Water Exchange Standard），要求在深海中将港口内装载的压载水置换成深海中的水，因为深海中的水即使携带某些水生生物，被排到接收港水域后，水生生物一般因生存条件的差异而不宜存活，从而降低或者避免了通过压载水引入外来有害生物的风险。该标准要求船舶压载水要用3倍压载水舱室容积的水对原有压载水进行置换，以保证置换率达到95%。同时规定压载水置换的地点应当在距离陆地至少200海里，水深至少200 m；如无法满足则须在距陆地50海里、水深200 m的地方进行。

3.1.2 压载水处理

即《公约》中规定的D-2标准：压载水性能标准（Ballast Water Performance Standard），要求船上的压载水在排放到港口海域之前，必须通过一定的设备对压载水中的水生生物进行灭杀处理，使压载水中的有害生物存活率达到一定的限定指标（表2），从而不再对接受港水域造成不利影响。

表2 压载水排放性能标准（D-2标准）

压载水置换只是一种过渡性管理措施，而最终的压载水管理目标是必须对船舶上的压载水进行处理从而达到D-2标准后，才允许排放。目前主要是通过对船舶加装获得IMO型式认可的压载水处理系统（BWMS）来处理压载水（个别国家还要求处理系统同时获得该国主管机关的型式认可）。此外，《公约》针对不同船舶建造日期和压载水容积提供了明确的D-1和D-2标准实施时间表，2017年7月召开的IMO海上环境保护委员会第71届会议（MEPC71）审议批准了D-2标准实施日期的折中方案（表 3）。

表3 船舶符合D-2标准的实施时间

3.2 船舶应持有文件

3.2.1 压载水管理计划（BWMP）

《公约》要求船上要有一份按照MEPC.127（53）决议B-1条款（即《压载水管理和制定压载水管理计划的指南》）制定且获得主管机关批准的压载水管理计划。

3.2.2 压载水记录薄

《公约》要求船上必须有一份压载水记录薄，记录加载压载水的时间；循环或处理压载水的目的；或者何时何地及何目的排放压载水等所有关于压载水的操作。

3.2.3 国际压载水管理证书

船舶应进行检验发证，应持有一份有效的《国际压载水管理证书》，证书按照《公约》附录I的要求，用发证国的文字写成。如果所用文字既非英文、法文和西班牙文，则该文本中还应有上述3种文字之一的译文。400总t及以上的船舶（不包括浮动平台、浮式生产与储油装置（Floating Production and Storage Unit，FSUs）和浮式生产、储存及卸载系统（Floating Production，Storage and Offloading System，FPSOs）等），应按照《公约》要求进行检验发证；小于400总t的船舶，主管机关应制定相应的措施，确保这些船舶符合《公约》要求，经主管机关的初次检验或换证检验，颁发证书。证书的期限不超过5年，在有效期内应完成有关检验，如期间检验、年度检验及附加检验。证书内容包括：船舶信息、压载水管理方法信息、压载水管理方法满足的标准（D-1和D-2）、有效期和签署地、发证的官员签名。

3.3 港口国检查（PSC检查）

《公约》第九条赋予了港口国对到港船舶进行检查包括取样检查的权利。IMO制定了《公约》下港口国检查导则（MEPC.252（67）），其中规定了 PSC 检查方式采取四阶段检查法。

3.3.1 初始检查

主要对船上要求的文件检查及负责船员能力确认。

3.3.2 较详细检查

核查BWMS的运行符合BWMP并具有型式认可过程中验证的运行参数的自我检测功能。

3.3.3 指示性取样分析

取样方式和方法按照压载水取样分析试用指南（BWM.2/Circ.42），不应造成对船舶的不当延误。

3.3.4 详细分析

当指示性取样分析结果超过相应的判断阈值时，则进行详细取样分析。详细取样分析的方式和方法按照压载水取样分析适用指南进行（BWM.2/Circ.42）。

4 《公约》生效对我国的影响

我国在港口吞吐量、保有船舶总资产、船舶制造等方面均名列世界前茅，是名副其实的航运大国。《公约》生效势必会对我国的海洋环境安全、对外贸易、航运业发展等领域产生一系列的影响。

4.1 对我国的海洋生态安全具有积极影响

我国是港口大国，2016年世界十大船运港口，我国大陆占6席。我国拥有18000km的大陆海岸线、120个进出口海（内河）港口、万吨级以上泊位2 207个，每年由全球110多个国家和地区入境船舶约23万艘次。船舶压载水问题给我国的近海海域环境和经济发展带来严重威胁，渤海的辽东湾、东海的长江口和南海的珠江口地区已被列为全国污染最严重的地区。目前已认定有16种外来赤潮经船舶压载水侵入到我国海域，造成严重的赤潮灾害[7]。加入《公约》，将可以防止、减少和最终消除通过进入我国港口的船舶而引入有害生物和病原体的风险，保护我国海洋生态环境。

4.2 我国履约准备不足

目前我国对压载水排放和管控的主体是海事主管部门，目前仅新修订的《水污染防治法》中对进入内河的国际航行船舶的压载水处理设备有要求，《国境卫生检疫法》及其实施细则中赋予国境卫生检疫机关有监督和检查出入境船舶压载水的责任，并要求对来自霍乱疫区的船舶压载水未经消毒不准排放。但我国尚缺乏专门针对压载水管理的法律法规，缺乏具体的管理措施和检验办法，缺乏与《公约》对接的相关技术标准。而美、澳等一些发达国家在法律法规、监管体系、检测技术、处理设备等诸多方面都领先我国，《公约》生效后，西方发达国家比我国做了更为充足的履约准备，这将使我国在海洋生态环境保护、双边贸易平等等诸多方面处于不利地位，给我国的航运业和进出口贸易带来诸多不利影响。可喜的是我国虽然在压载水处理设备领域起步较晚，但目前已经取得了长足进展，2017年6月，我国已有18家企业通过了IMO的型式认可，1家企业通过了美国海岸警卫队（United States Coast Guard，USCG）认可。

4.3 影响国际贸易自由化

《公约》规定港口国拥有对到港船舶进行取样检查的权利，当取样分析证明船舶不符合压载水管理要求时，港口国可采取警告、滞留、驱逐或授权离开进行修理等措施。此外，虽然目前世界贸易组织（WTO）没有专门针对船舶压载水管理所制定的规范，但船舶压载水引发环境危害问题与《技术性贸易壁垒协议》和《卫生和动植物检疫措施协定》直接相关。因《公约》允许成员国在符合国际法的前提下，采取比《公约》更为严格的措施控制和管理船舶压载水和沉积物。港口国监管的船舶压载水管理可能会引起船舶延误，影响货物流转，进而影响贸易自由化[8]。2016年6月，澳大利亚在《2016生物安全法规：压载水》中出台了更为严苛的压载水管理措施[9]，实际上单方面将《公约》生效日期提前。根据中澳贸易数据，受该法案影响的中澳贸易总额将超千亿美元。目前全球有61个国家加入《公约》，其中包括澳大利亚、韩国、日本、马来西亚、德国、加拿大、新西兰等与我国经济贸易来往频繁的国家。美国虽未加入《公约》，但美国目前有自己独立的压载水管理规定，在某些方面远比《公约》更为严苛。由此可见，《公约》的生效，对我国对外贸易将产生巨大影响。

4.4 增加航运企业运营成本

对于不同类型和尺寸的散货船而言，安装压载水处理系统的成本约20～100万美元。据测算，《公约》实施后的7～8年，全球将有约7万艘商船需进行压载水处理系统的改造和安装，预计市场的需求规模将达到800亿美元，其中设备购置市场总额达550亿美元，改装市场总额达250亿美元，这将进一步增加国际航运运营成本。据中国船级社的数据，我国2017年5月有1 829艘船舶需要安装压载水处理装置，其中64艘船舶已经安装。为满足《公约》要求，我国船东需要承担一笔巨额支出。另外，《公约》对其生效前建造船舶的检验发证没有任何过渡期，自《公约》生效之日起，适用船舶应立即持有国际压载水管理证书。目前，全球仅有3 200余艘船舶已安装压载水管理系统，由于等待安装压载水管理系统的船舶数量巨大，如果不提前安装并申请检验发证，届时可能会出现船舶因遇到设备订购、安装和船坞紧张而导致大面积滞港停运的情况。

5 检验检疫应对建议

作为致力于国门生物安全和卫生安全防控，保障国民健康和生态环境安全的执法主体，检验检疫机构在压载水特别是国际航行船舶压载水的监管中势必承担着重要的责任。要切实做好对入境国际航行船舶压载水的监管，尚有很多问题亟待解决，对此提出以下几点建议：

5.1 积极开展相关政策研究

针对我国主要贸易国的压载水监管机构和法律体系展开研究，一方面为完善我国的立法和监管等提供借鉴经验，另外一方面为防止相关国家以压载水监管为技术性贸易壁垒手段干扰正常的贸易，从而影响我国正常贸易出口。

5.2 建立与其他部门之间的沟通协调机制

压载水管理涉及多个部门，建议检验检疫部门加强与我国《公约》履约部门海事局的沟通与协调，明确海事部门与检验检疫部门对压载水管理上的职责分工，充分发挥检验检疫部门的技术优势，与海事部门共同协作，积极参与国际谈判，争取国际话语权，维护我国的经济和贸易利益。

5.3 推进压载水监管法律法规的完善

在《公约》生效的契机中，对已有的相关法律法规进行修订完善，建立一部关于压载水管理的专项规章和标准。将压载水和沉积物携带的外来有害生物的管理写进卫生检疫和动植物检疫相关法律中，更好地体现检验检疫保卫国门生物安全和牵头技术性贸易措施的职能。同时还需要尽快制定关于船舶压载水携带有害水生生物和病原体的突发应急预案；尽快制定我国关于船舶压载水和沉积物的暂行管理规定。

5.4 及早建立监测体系，推动相关检测方法的建立和标准的制定

发挥检验检疫的技术优势，推进压载水相关检测和检验技术的研究，建立和制定相关技术标准体系。对全国范围内沿海、河口、内河等开放口岸开展本底水生生物调查，建立完善的本底水生生物物种资源数据库，为将来相关标准制定和执法等工作提供技术支撑。

[1]IMO.Ballast water management the control of harmful invasive species[EB/OL].http：//www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/BWM/Pages/default.aspx，2016.

[2]王晓琳，王莉，张达.各国压载水管理情况浅述[J].造船技术，2013，315（5）：5-8.

[3]王珊，刘瑀，王海霞，等.船舶压载水带来的生物入侵及其解决途径[J]. 中国水产，2011，（9）：24-26.

[4]汪劲.环境法律的理念与价值追求--环境立法目的论 [M].北京：法律出版社，2000.

[5]陈琦，曹兴国，侯泳枝，等.船舶压载水导致外来生物入侵之立法问题[J]. 世界海运，2012，35（2）：53-56.

[6]David M，Perkovie M.Ballast water sampling as a critical component of biological invasion risk management[J].Marine Pollution Bulletin，2004，49（4）：313-318.

[7]周尊山，段贵军，孙燕萍，等.《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》履约对策研究[J]. 中国海事，2011，（1）：34-36.

[8]杜萱，李志文.论协调WTO规则的船舶压载水管理办法[J].中南大学学报（社会科学版），2013，19（6）：125-131.

[9]Department of Agriculture and Water Resources.Australian Ballast Water Management Requirements[EB/OL].http：//www.agriculture.gov.au.