机构整合背景下质检系统检验检测机构发展方向研究

崔博采 宋飞王 梅 牛承辉* 张颖刚

（1.辽宁出入境检验检疫局 辽宁大连 116001；2.大窑湾出入境检验检疫局）

1 前言

为贯彻落实 《国务院机构改革和职能转变方案》[1]要求，2014年2月中央机构编制委员会办公室、国家质检总局经国务院同意印发了《关于整合检验检测认证机构的实施意见》[2]（国办发〔2014〕8号）（下简称《实施意见》）。自此，检验检测认证机构整合工作不再是 “箭在弦上”，而已成为 “离弦之箭”，大势已起，不可逆转。质检系统作为本次机构整合的重点部门，涉及机构人员之多，工作任务之艰巨，进度时限之紧迫，可谓前所未有。面对着如此机遇与挑战，质检系统检验检测机构如何直面挑战，把握机遇，顺势而为实现事业长足发展，现就机构整合背景下质检系统检验检测机构发展方向做如下探讨。

2 政策文件汇总

《实施意见》的发布，标志着检验检测机构整合工作的全面开展，然而这并非整合工作的开始，而是整个政策链条中的一个环节，通过对检验检测机构整合工作所涉及的文件进行收集梳理，有利于掌握整合工作的目的、意义、目标、方向和各阶段的具体任务，自2011—2017年国务院及其组成部门，共制定下发了8份关于检验检测机构整合工作的文件（表1）。

表1 检验检测机构整合工作文件汇总表

（续表 1）

2.1 政策文件梳理

通过对8份文件的梳理，根据各文件的侧重点不同可以梳理出2个政策链条，即：“机构编制整合链条”和“职能转变整合链条”（图1）。每个链条分别由国务院发文、中编办发文、国家质检总局发文3个层级的文件组成，对编制机构和职能转变逐级细化要求，并最终贯彻落实。“机构编制整合链条”犹如整合工作的骨架调整，而“职能转变整合链条”则犹如整合工作的血肉调整，只有两个链条共同落实，方可推动整合工作全面开展。截止到2016年11月16日，机构编制整合工作已基本完成，而职能转变工作则仍在推进过程之中。质检系统检验检测机构在机构整合背景下的发展方向之一就是做好职能转变。

图1 检验检测机构整合工作文件链条图

2.1.1 机构编制整合链条文件梳理

机构编制整合工作始于2011年国务院下发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），文件中首次明确提出事业单位性质的划分，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动3个类别：

（1）对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。

（2）对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性，从事公益服务的事业单位细分为两类：

承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；

承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

（3）对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业。

质检系统检验检测机构整合编制去向比较复杂，几乎涉及所有类型划分。2014年中编办依据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）进一步明确了各类事业单位的机构编制管理方式，制定出台了《中央编办关于创新事业单位机构编制管理的意见》（中央编办发〔2014〕73号），其中第三条第五款为“对现有公益二类事业单位，进行评估预算，逐步引导调整结构，优化编制配置，在部门机构编制总量内统筹；逐步探索主要不以增加编制、更多以政府购买服务方式支持事业发展”并且首次明确写出对质检系统事业单位的要求，“对海关、检验检疫等按口岸设置的事业单位，审批机构编制总量、一级口岸事业单位和分级口岸编制总量，二级以下口岸机构编制由主管部门在总量内自行审批，报机构编制部门备案”。2014年底，国家质检总局制定了 《质检总局关于直属事业单位分类的通知》（国质检人〔2014〕689号），明确了直属事业单位的归类和划分，其中行政类3个，公益一类1个，公益二类12个，生产经营类5个，未分级3个。《中央编办关于质检总局出入境检验检疫系统所属事业单位分类意见的复函》（中央编办〔2016〕113号）明确了检验检疫系统直属局中公益一类5个，公益二类226个，生产经营类31个，标志着质检系统检验检测机构编制整合划分基本完成。

2.1.2 职能转变整合链条文件梳理

相比机构和编制链条，职能转变链条更加庞杂，现只对涉及质检系统检验检测机构相关内容进行梳理分析。

2013年国务院下发《国务院机构改革和职能转变方案》（国办发〔2013〕22号），其中 3次提及检验检测认证机构整合工作 “整合一批业务相同或相近的检验、检测、认证机构。

2014年经国务院同意中编办和国家质检总局联合出台了《实施意见》，文中主要围绕3个方面展开：

（1）解决1个问题：我国检验检测认证机构尚处于发展初期，缺乏政府统一有效的监管，规模普遍偏小，布局结果分散，重复设置严重，体制机制僵化，行业壁垒较多，条块分割明显，服务品牌匮乏，国际化程度不高，难以适应完善现代市场体系和转变政府职能的要求，迫切需要通过整合做大做强，提升核心竞争力，激发市场活力。

（2）实现2个目标：到2015年，基本完成事业单位性质的机构整合，转企改制工作基本到位，市场竞争格局初步形成，相关政策法规比较完善，进一步做大做强检验检测认证机构，到2020年，建立起定位明晰、治理完善、监管有力的管理体系和运行机制，形成布局合理、实力雄厚、公正可信的检验检测认证服务体系，培育一批技术能力强、服务水平高、规模效益好、具有一定国际影响力的检验检测认证集团。

（3）完成3项任务：一是结合分类推进事业单位改革，明确检验检测认证机构功能定位，推进部门或行业内部整合；二是推进具备条件的检验检测认证机构与行政部门脱钩、转企改制；三是推进跨部门、跨行业、跨层级整合，支持、鼓励并购重组，做大做强。

文中明确提出整合出入境检验检疫系统相关检验检测认证机构，对同一地域内的机构实行综合配置。

2015年，国家质检总局制定出台了《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》，从质检系统内部，进一步明确了整合工作任务和方向，对于和《实施意见》中重叠的内容这里不做赘述，仅对部分内容进行重点理解。

一是首次明确整合模式：（1）行政划拨方式整合；（2）授权经营方式整合；（3）归并方式整合；（4）公共平台方式整合；（5）整体改制方式整合。

二是明确出入境检验检疫检验检测机构整合方式：按照功能整合出入境检验检疫局所属检验检测机构，实行公益性职能和一般检验检测职能分开，按照中央编办批复的国家质检总局检验检疫类事业单位分类改革方案进行整合。对需要转企改制的机构，整合并入中检集团。

三是推出六大试点作为职能转变先头部队，其中两大试点相对新颖，检验检测机构集聚发展改革试点和检验检测机构技术联盟整合试点，这两个试点均将职能转变和地方政府的支持挂钩。

3 发展方向研究

通过对文件和两个政策链条的梳理，基本可以明晰本次检验检测机构整合工作的基本方向。

3.1 公益化

强化事业单位公益属性，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。国家 “十三五”规划和中国质量大会（上海）提出质量强国战略，作为质检系统检验检测机构可通过以下三方面举措强化机构公益属性：一是通过强化能力建设提高疫病疫情和不合格检出率，根据法定检验检测抽查比例调整和质量监督抽查工作部署，为检验检疫、质量监督部门提供有力的执法保障；二是通过风险分析和控制手段提升检验检测工作效率，科学合理的控制流程时限，目前各直属检验检疫机构检测平均流程时长为6.87 d，仍有较大空间可以压缩，为改善营商环境和通关环境提供技术支持；三是通过加强科研制标能力，为质量强国提供检测技术研发、能力提升和标准制修订等基础构建工作，夯实质量基础。

3.2 市场化

根据国家认监委测算2013年检验检测市场规模为1 678亿人民币，2015年2 500亿元人民币，2017年预计达到4 000亿人民币，无论从增速还是增量都高于同期其他行业，面对如此机遇，质监系统检验检测机构需要强化市场意识和服务意识，弱化行政干预的力量，推出更加市场化的检验检测产品，打破管理上的僵化，以客户为中心，以市场为导向，把握机遇全面发展。2016年11月国家质检总局关于直属检验检疫局事业单位分类的复函中明确仅5家单位为公益一类，多数单位为公益二类，市场化发展的前提便是公益二类事业单位进一步将所属业务进一步细化，将经营类项目和内设部门做好市场化规划。首先选择市场化发展方式，互联网+检验检测发展方式是符合当前市场化发展的趋势，各检测机构可以以自身突出的检验检测产品为优势，通过互联网手段向社会提供权威、高效的检验检测技术服务；其次是市场化发展路线，质检系统检验检测机构根基深厚，人员素质较高，仪器设备配置合理，在市场化路线选择方面不应走低价竞争路线，应针对检测市场中对技术和服务要求较高的客户推出具有代表性的高端服务；最后通过商业合作和资本引入，逐渐打造检验检测行业品牌，在质量强国战略的大机遇下，为客户提供从检验检测到问题解决方案等一站式服务，形成一批在行业内甚至国际上具有影响力的中国检验检测品牌。

3.3 规模化

目前，我国共有检验检测认证机构2.6万多家，普遍规模较小，布局结构分散，检测品种单一，重复建设严重，不少机构重复检测、结果不互认，“小、散、乱”现象比较明显。由此造成的资源浪费和效率较低问题通过一组数据就可以看出：瑞士通用公证行（SGS）在中国大陆只有50个实验室、9 000名员工，年收入达40多亿元。我国省以下质监系统检验检测机构2 700多个、人员9万多名，年收入只有200多亿元。我们用了20倍的机构数量，10倍的人工，才实现了5倍利润。这就需要质检系统检验检测机构，打破地域限制、行业限制、推进跨部门、跨行业、跨层级整合，鼓励并购重组，做大做强。

3.4 国际化

中国作为仅次于美国的第二大经济体，2011年全球检验检测市场规模为6 724亿人民币，中国检验检测市场1 100亿，已经占全球16.4%，已然成为仅次于美国的第二大检验检测市场，而相对比市场的强大，我国检验检测机构的知名度和国际影响却做不到相辅相成，尤其是在国际检验检测行业和协会组织中的发言权更是与经济大国地位不匹配，这就需要质检系统检验检测机构，一方面，通过整合做大做强，打造国际化检验检测品牌，一方面，励精图治潜心研究检验检测科学，标准制定在行业和学术领域占有一席之地。

4 结语

综上所述，在机构整合背景下，质监系统检验检测机构需要在多方面锐意进取，不可在挑战面前退缩，不可在机遇面前蹉跎，主动出击，打破固有模式，实现检验检测事业和市场双丰收。

[1]中华人民共和国中央人民政府.国务院机构改革和职能转变方案 [EB/OL].[2013-03-28].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364821.htm.

[2]国务院办公厅.关于整合检验检测认证机构的实施意见[EB/OL].[2014-02-21].https：//baike.baidu.com/item/%E5%85%B3%E4%BA%8E%E6%95%B4%E5%90%88%E6%A3%80%E9%AA%8C%E6%A3%80%E6%B5%8B%E8%AE%A4%E8%AF%81%E6%9C%BA%E6%9E%84%E7%9A%84%E5%AE%9E%E6%96%BD%E6%84%8F%E8%A7%81/13217695?fr=aladdin.

[3]中华人民共和国中央人民政府.关于分类推进事业单位改革的指导意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2121699.htm.

[4]中央机构编制委员会办公室.中央编办关于创新事业单位机构编制管理的意见.[EB/OL].[2011-11-01].https：//wenku.baidu.com/view/bcc180214b35eefdc8d33311.html.

[5]国家质检总局.质检总局关于直属事业单位分类的通知[Z].

[6]国家质检总局.全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见[EB/OL].[2016-01-13].https：//wenku.baidu.com/view/6405c7dd8 66fb84ae55c8d3f.html?from=search.

[7]科技部，国家质检总局.关于开展促进质检系统检验检测认证机构转企改制 提升科技服务能力试点工作的方案[EB/OL].http：//www.aqsiq.gov.cn/ztlm/2014/rzjgzh/zcwj/201512/t20151224_4572 60.html.

[8]中央机构编制委员会办公室.中央编办关于质检总局出入境检验检疫系统所属事业单位分类意见的复函[Z].

[9]李国华，雷质文，赖凡，等.第三方检测机构与检验检疫技术机构比较研究.检验检疫学刊，2011，（6）：18-20.