草原生态保护补助奖励机制实施效果分析——以内蒙古锡林郭勒盟镶黄旗为例

赛希雅拉 ，斯 琴 ，孙海莲 ，伊风艳

（1.内蒙古农牧业科学院，内蒙古 呼和浩特 010031；2.中国科学院内蒙古草业研究中心，内蒙古 呼和浩特 010031；3.内蒙古气象台，内蒙古 呼和浩特 010051）

草原生态保护补助奖励机制实施效果分析
——以内蒙古锡林郭勒盟镶黄旗为例

赛希雅拉1，2，斯 琴3，孙海莲1，2，伊风艳1，2

（1.内蒙古农牧业科学院，内蒙古 呼和浩特 010031；2.中国科学院内蒙古草业研究中心，内蒙古 呼和浩特 010031；3.内蒙古气象台，内蒙古 呼和浩特 010051）

内蒙古草原是我国北方重要的生态屏障，是牧民赖以生存的物质基础，是重要的畜产品基地，同时具备强大的碳汇功能。由于全球气候变暖、人口较快增长等原因，草原“三化”现象非常严重。为了切实加强草原生态保护，国务院在全国包括内蒙古在内的主要草原牧区省份实施了草原生态保护补助奖励机制。基于内蒙古草原生态保护补助奖励机制的实践，以内蒙古典型草原镶黄旗牧户为研究对象，以草原生态保护为目标，调查研究草原生态保护补助奖励机制实施的情况及农牧户对政策的响应，以期为内蒙古自治区生态环境保护政策的实施提供经验指导与政策依据。

典型草原；草原生态补助奖励机制；政策依据

1 研究背景

1.1 内蒙古天然草原现状 内蒙古自治区地域辽阔，总土地面积118.3万km2，最新普查天然草原面积8 800万hm2，是我国北方重要的生态安全屏障，更是内蒙古自治区草业发展的物质基础和根本保障。由于全球气候变暖，降雨时空分布不均衡，人口较快增长，人为干扰，以及投入不足等原因，草原“三化”（沙化、退化、盐渍化）非常严重。据2010年草原资源调查，内蒙古自治区草原“三化”面积4 640万hm2，占内蒙古自治区草原面积的61.16%。经过西部大开发近10年的草原生态建设，草原生态得到明显改善。内蒙古自治区草原植被盖度、高度、牧草产量以及物种多样性等生态指标有较大提升。2012年内蒙古自治区草原平均植被盖度达到43.1%，平均草群高度达到26.89 cm，平均青干草产量达到905.4 kg/hm2。与2000年相比，植被盖度提高了13.1个百分点，青干草产量提高了90.3%。禁牧、休牧实施力度较大的中西部地区草原生态趋于好转，东部的草甸草原和典型草原退化依然严重。内蒙古自治区草原生态处于退化趋缓、局部好转的恢复阶段。

1.2 草原保护与建设取得的成效 内蒙古自治区草原“双权一制”制度已落实草原所有权和使用权面积7333.3万hm2，落实草原承包面积6933.3万hm2。在牧区和半农半牧区的37个旗县依法划定基本草原面积5 600万hm2，占内蒙古自治区落实草原所有权和使用权面积的76.36%，为加强草原保护与建设奠定了坚实的基础。

2010年10月，国务院作出决定，在全国8个主要草原牧区实施草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年投入134亿元，主要用于草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补助和牧户生产性补助等。2011年，内蒙古自治区有6 733.3万hm2天然草原纳入草原生态补助奖励机制的范围。2012年，内蒙古自治区完成补奖政策禁牧任务2 986.7万hm2，草畜平衡任务3 766.7万hm2；落实牧草良种补贴任务212.4万hm2；发放农牧民生产资料补贴48万户，有146万农牧户享受到了国家草原补奖惠民政策。在2011年“草原生态保护补助奖励机制中牧草良种补贴项目”和“内蒙古高产优质苜蓿示范建设项目”实施以来，2013年人工草地保留面积326.3万hm2，年生产能力达到年产干草737.19万t。这是继退牧还草工程和京津风沙源治理工程之后，国家做出的又一保护草原生态的重大战略决策，也是广大农牧民期盼已久的普惠工程，标志着草原保护建设进入了一个新的发展时期。

该文就内蒙古锡林郭勒盟镶黄旗的草原生态保护补助奖励机制的落实情况、草原矿产开发，围绕传统畜牧业保护与政府投入及扶持关系，对镶黄旗的巴音塔拉镇和文贡乌拉苏木的相关牧户进行了调查研究。

2 研究区概况

2.1 研究区社会经济概况 该文研究区域为内蒙古锡林郭勒盟镶黄旗巴音塔拉镇和文贡乌拉苏木。巴音塔拉镇位于镶黄旗东南部，面积17.7万hm2，辖21个嘎查 （其中农业嘎查4个），1 531户牧户，人口6 275人，为畜牧业地区。该镇境内现有镶黄旗矿山工业园区，主要开采大理石矿、进行勘探性质的石油勘测。文贡乌拉苏木位于镶黄旗东北部，全苏木辖18个嘎查、202个自然浩特、919牧户、总人口3 401人。总面积为1 580 km2，草场面积为16万hm2，其中围栏草场14.4万hm2，占总面积的90%。文贡乌拉苏木境内矿产资源丰富，现已探明的有15个品种33个矿点及石油矿区，勘探油田含油量上亿万吨，目前已开采数百口。

2.2 研究区草原生态保护补助奖励机制实施概况根据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》和《锡林郭勒盟草原生态保护补助奖励机制实施方案》，镶黄旗于2011年10月26日开始实施镶黄旗草原生态保护补助奖励机制项目，具体实施情况如下：

按照阶段性禁牧区限量养殖标准或草畜平衡区天然草场适宜载畜量标准，以嘎查为基本实施单元，严格控制项目区养畜规模。禁牧区和草畜平衡区减畜工作分2年完成，禁牧区牧户2011年按1个羊单位/40亩或1头牛/120亩的要求进行养殖；2012年后按1个羊单位/50亩或1头牛/150亩的要求，可养殖自食牲畜。其中浑善达克沙地原生态移民区牧户按1头牛/150亩的要求进行养殖。禁牧区的舍饲牲畜不计入可养畜范围内。

依据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》及锡林郭勒盟行署相关文件精神，对阶段性禁牧区域内的牧民，人均草场面积500亩以下（含500亩）的每人每年补贴3 000元，人均草场面积501～1 667亩的按草场的实际面积每年每亩6元标准补贴，人均草场面积1 668亩以上的每人每年补贴10 000元。对阶段性禁牧区已享受养老金的年满60周岁的牧民，在享受当地养老金的基础上每月增加300元养老补助金（不再从事畜牧业生产）；对禁牧区高等院校在校生给予每人每学期3 000元的助学补助；国家对从事畜牧业生产的牧民每户每年补助500元（以2009年底户数为准）；对阶段性禁牧区牧民管护员给予每人每年4 000元工资；对阶段性禁牧区以转变生产经营方式为主、有创业能力和需要、参加合作经济组织并开展舍饲养殖的牧民每年给予3 600元的贷款贴息补助；对禁牧区不再从事畜牧业生产，转向二、三产业的牧民给予每月300元的转移就业岗位补助；对有接受培训意愿的青年牧民进行免费培训，并在就业创业方面给予优惠政策扶持。草畜平衡区域内牧民，按草场实际面积每年每亩补贴1.71元。对优质多年生牧草、饲用灌木以及牧区一年生牧草实行全覆盖补贴。多年生牧草保留面积每亩补贴10元 （达到亩产标准以上的给予补贴），补贴2年；多年生牧草新增面积每亩补贴70元，分3年补贴（新建当年补贴30元/亩，第2年补贴30元/亩，第3年补贴10元/亩）；一年生牧草每亩补贴15元；饲用灌木每亩补贴10元，补贴1年。

3 存在的主要问题与建议

3.1 政策限制养畜标准相对严格 牧民对于现行的草原补助奖励机制持肯定态度，并赞成政策的持续实施，愿意减畜达到草畜平衡，配合现有政策的顺利实施。但同时牧民认为目前政策限制标准过高，就该旗具体情况而言，镶黄旗户均草场面积小，1个羊单位/40亩的载畜量标准略显偏高，调整为1个羊单位/30亩比较合理。例如有1 000亩草场的牧户，按照政策规定只能养25头羊，加上政府补贴也很难维持生计。牧民格日勒图家里原有草场1 557亩，按照政策规定只能养39头羊，家里4口人的生活维持仅靠这些羊是不现实的，只好从其他牧户租赁2 500亩的草场，租赁费为4元/（亩·年），其租赁草场的年限已达10年之久。

针对上述状况，牧户强烈建议政府应大力支持扩大德美肉羊的养殖数量，牧民说：“就草畜平衡来讲，德美肉羊品种最为理想，不但能产双羔保证经济收入，而且在舍饲和放牧条件下其喜静的特点比起本地羊好养活得多，比较适合圈养模式。”德美羊的养殖集约化程度较高，需要养殖基础设施和高额的前期资金投入，对于生活水平一般的牧户而言很难实现。

3.2 牧户参与草原生态保护补助奖励机制积极性的分析 通过分析牧民参与草原生态保护补助奖励机制的意愿，发现经济条件差的牧户相对于经济条件好的牧户更愿意参与补助奖励机制。例如，某牧户家有1 500亩草场，另租赁4 050亩草场，饲养西门塔尔牛22头，德美肉羊158只，2012年出栏186只羔子，平均800元/头，出售牛犊7头，平均4 200元/头，2012年毛收入20万元左右，纯收入达10万元左右。如果该牧户参与补助奖励机制，年收入将会受到很大影响。因此，经济基础较好的牧户参与补助奖励机制的积极性略低。

3.3 牧户对于政策实施持续性及公平性的担忧牧户对于补助奖励机制能否做到持续、与时俱进，实施过程是否公平公正，实施结果是否能够达到预期效果表示担忧，并建议加强监管力度，尽力做到公平公正。牧民认为草畜平衡载畜量标准偏高，按照1个羊单位/30亩的载畜量标准严格实施比较容易接受。另外，牧户建议有关部门严格实施补助奖励机制，并加强监管力度，如果实施不够严格，对严格按照政策全部实施禁牧的牧户不公平，同时还会使其禁牧后取得的成果受到影响。例如，当初实行禁牧阶段，某牧户严格按照政策全部实施禁牧，在退化的草场种了草，草场恢复的情况也较好，可是邻居家将草场租赁给他人，租赁者所饲养的牲畜以侵占的方式将其草场的牧草吃得精光，久之邻居草场的沙子吹到该牧户的草场，严重影响他家草场的禁牧效果。此外，牧户还建议政府应该提高罚款额度，使得某些违规放牧的牧户因违反禁牧政策的罚款额度过高而不得不遵守禁牧政策。

3.4 对于草原生态补助奖励机制补贴标准的异议草原生态补奖机制就是在给予牧民一定经济补偿的前提下，通过采取一系列措施来改善草原生态，提高草原生产力，促进草原生态与畜牧业的协调发展。草原生态补奖政策的补偿机制在一定程度上可以看作是农牧民参与政策实施的激励机制。在调查中，牧民认为目前实施的补贴性政策中有几项不太合理，例如:①在牧区建设风力发电场的补贴应提高，如今建一个风车的补贴为500元，与破坏草场的代价相比，补贴太低。②在牧户自家草场开采油矿，开发商于开矿时一次性补贴20 000元，之后每年再补贴2 000元，但没有进行调整，十年来一直是这个标准，以如今的经济发展情况，相对于开矿获得的经济利益，牧民得到的补偿太少了。③草原生态保护补助奖励机制补贴中，草场小、人口少的牧户相对不占优势，一户4口人、有1 000亩草场的人家，按人均计算一年只获得24 000元的草场补贴，也只能养25只羊，这是很难维持生计的。因此当地牧户认为补助奖励机制应适当调整补贴标准。

表1 牧户对政策补偿标准认知情况调查结果

由表1可以看出，镶黄旗有72.5%的牧户认为禁牧政策的补偿标准偏低。从理论上讲，牧户这种对草原生态补奖政策补偿标准的认知将降低牧户参与政策实施的意愿，从另一方面讲，也体现了牧户对草原生态补奖政策具有较高的期望。

［1］娜日苏.牧民视角下的草原生态奖补政策实施的效果影响分析——以内蒙古锡林郭勒盟为例 ［D］.呼和浩特：内蒙古大学，2013.

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［6］天莹，包金梅.草原生态保护与内蒙古软实力研究［J］.内蒙古财经学院学报，2011（5）：19-24.

《畜牧与饲料科学》入选《中国学术期刊影响因子年报》统计源期刊

2015年10月，中国学术期刊（光盘版）电子杂志社有限公司、中国科学技术文献评价研究中心联合发布了《中国学术期刊影响因子年报（自然科学与工程技术·2015版）》。《畜牧与饲料科学》入选统计源期刊，并获颁《中国学术期刊影响因子年报统计刊源证书》。《中国学术期刊影响因子年报》依据科技期刊在同学科、同研究层次的总被引频次、影响因子、下载频次等多项指标，每年按照“优入劣汰”的原则对其收录的科技期刊进行综合筛选、评定。该年报的学术影响力已被众多学术单位和科研院所广泛认可，是我国重要的科技期刊学术水平评价体系之一。

F323.212；F812.8

A文章顺序编号1672-5190（2016）03-0086-03

2016－03－05

项目来源：内蒙古自治区科技厅软科学研究计划项目（2014 0422）。

赛希雅拉（1984—），女，助理研究员，硕士，主要研究方向为草地资源保护与管理。

（责任编辑：钱英红）