内蒙古巴彦淖尔市农村牧区土地草牧场纠纷全面排查化解的调研报告

徐 娥

（内蒙古巴彦淖尔市农牧业经营管理站，内蒙古 临河区 015000）

内蒙古巴彦淖尔市农村牧区土地草牧场纠纷全面排查化解的调研报告

徐 娥

（内蒙古巴彦淖尔市农牧业经营管理站，内蒙古 临河区 015000）

通过集中座谈和实地调查相结合的方式，全面了解内蒙古巴彦淖尔市农村牧区土地草牧场纠纷状况，对巴彦淖尔市土地草牧场纠纷进行了分类，并分析其形成的原因，同时提出具体的调解处理依据及办法。

土地草牧场；纠纷；调查

1 基本情况

农村牧区土地草牧场资源是我国极其重要的一类自然资源，内蒙古巴彦淖尔市是以农为主农牧结合的半农半牧区，随着中央税费改革的不断深入和各项惠农惠牧保护补贴政策的实施［1］，农牧民对土地草牧场的重视程度越来越高，围绕农村牧区土地草牧场纠纷的信访事件呈上升趋势，已经成为农村牧区信访案（事）件的主要内容之一。尤其是农村牧区集体土地草牧场所有权确权登记颁证工作的开展，使得农村牧区土地草牧场纠纷呈高发态势。

农村牧区土地草牧场承包纠纷工作面临着新的形势，一是上访农牧民趋于年轻化，文化程度相对于上一代有所提高，对农村牧区土地草牧场承包政策知道一点但又不完全了解；二是土地草牧场纠纷呈现多元化、复杂化、群体化；三是上访案件由城郊向偏远地区转移。而且，网络的普及使上访形式趋于多样化，目前有书信、电子邮件、网上投诉等多种书面形式。上访人取证设备趋于高科技化，上访人绝大部分都带有录音和拍照设备。

2 土地草牧场纠纷的类型及成因

2.1 农户间治理开发荒地面积不平衡引发的纠纷二轮土地草牧场承包后个别农户自行开垦了一些荒地，他们没有按照《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》要求办理有关手续，也不承担任何费用，特别是目前开荒地地下水位下降且地质变好，使个别开垦数量较少甚至未开垦的农户心里不平衡，要求集体收回这些农户已开垦的荒地，平均分配，因而形成信访事件［2］。

2.2 土地草牧场流转引发的纠纷 由于该市农村牧区自然条件较差，土地草原盐碱化沙化严重，生产力低，当时的农牧民负担较重，农牧民经济意识相对落后，在农村牧区土地草牧场二轮承包时，有的农牧民口头将自己承包的土地草牧场流转给了他人，有的当时虽然写了流转合同，但内容含糊。现在土地草牧场不但减免负担而且惠农惠牧补贴力度不断加大，原承包户受利益驱动开始要求收回原先流转给他人的土地草牧场，而转入土地草牧场的人又不愿返还。例如，乌拉特后旗每处草原每年流转费平均不足0.50元/667 m2，而之后执行的草原补助奖励机制禁牧补助每年4.74元/667 m2，是当初流转费的9倍多。乌拉特中旗牧民转让草原的流转期限基本上都是在二轮草原承包期末 （即至2028年），因转让协议签订时间不同，转让费用也不等，普遍在1万～5万元，相对于目前实施的草原生态补助奖励机制而言并不高。在有些牧民已将转让费花的差不多的情况下，导致牧民强烈不满于转包者得到了国家给予的补奖款而引起矛盾。

2.3 未取得二轮承包土地和草牧场的外出务工人员、出嫁女返乡要地和草牧场引发的纠纷 有的农牧民在二轮承包时由于当时土地草牧场收益较少，明确表示不要土地草牧场；有的农牧民多年外出打工或做生意（户口在、人不在），二轮承包时也没有回来承包土地草牧场，因土地草牧场新政有利，回来要求承包土地草牧场；有的农牧民因考学、服刑、逃避计划生育政策等没有承包到土地草牧场，现在要求承包土地草牧场；农村牧区出嫁女或者入赘男，在原来居住地和新居住地都没有取得土地草牧场承包经营权的，现在要求解决承包土地草牧场。

2.4 中低产田改造项目实施引发的纠纷 由于中低产田改造项目的实施，增加了可利用土地面积和有效耕地面积，一些未参与二轮土地延包的外出人口及新增人口要求分配增加的土地，而其他人员要求按照二轮土地延包的人口基数进行分配。

2.5 土地草牧场征占用的补偿费及分配引发纠纷城市的发展、工业园区建设和高速公路、铁路修建等征占了一部分土地草牧场，牧区得天独厚的矿产资源优势吸引了诸多开发商前来勘探和开发矿产资源，由于补偿不透明，补偿标准不统一、不规范，部分群众对补偿费用不满意，引发纠纷。在这种情况下，没有参加二轮延包的外出务工农牧民纷纷返乡，要求重新承包土地草牧场和参与征占用土地草牧场补偿费的分配，形成上访事件。

2.6 由管理引发的纠纷 一轮承包地流转给他人，二轮承包签订合同时，村组为方便管理将其登记到转入户名下，现在原承包人回来要地。

2.7 非农非牧人员占用土地草牧场而引发的纠纷林场、猪场、海子、原村小学的校田地、校舍、部队、边防派出所、科研基地等机关企业单位占用农牧民集体所有的土地草牧场，现在农牧民要求返还。

2.8 1998年二轮土地承包完成后至2003年3月1日之间集体小调整土地引发的纠纷 1998年二轮土地承包时，部分村组通过村民会议讨论决定每年春播前抽回出嫁和死亡人口的土地，分配给新增人口，2003年3月1日颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》明确了承包期内不得调整承包地，在此之间因土地小调整失去土地的农牧民要求承包土地。

3 化解土地草牧场纠纷的措施

针对该市土地草牧场纠纷不断增多的实际情况，相关部门积极采取措施通过行风热线、农业百科、农牧业信息网等广播、电视、网络信息平台，不断加大对土地草牧场承包制度方面的相关法律法规的宣传力度。同时，不断加强仲裁厅建设力度，临河区、杭锦后旗、五原县、乌拉特前旗、乌拉特后旗均已完成了基础建设任务，正在规范和完善。磴口县在各方面的积极努力下，2015年有了突破性的进展，县政府已批准成立仲裁机构，乌拉特中旗也已准备就绪，并上报政府等待批准。

在纠纷处理上，杭锦后旗采取提前排查梳理各项矛盾的办法，即先由村委会梳理各项矛盾纠纷，能解决的解决，不能解决的汇报至乡（镇），乡（镇）再梳理解决，乡（镇）解决不了的，请旗经管局专业人员到乡（镇）采取以培代训的形式，就具体案例适用的法律法规、解决的方式方法技巧进行解答，使相当大一部分纠纷在基层解决，解决在萌芽状态。

按照农村牧区土地草牧场纠纷的类型和成因，各级政府和职能部门调处的依据与效果如下。

3.1 对农户间治理开发荒地面积不平衡引发纠纷的调处 首先，按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定明确权属，再根据《中华人民共和国农村土地承包法》《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》的有关规定，如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；如果治理开发的对象是本集体经济组织成员，而且全村组的整体情况都是没有办理有关手续的自行开垦，应本着尊重事实，实行谁治理、谁管护、谁受益的政策［3］。

3.2 对土地草牧场流转引发纠纷的调处 首先按照《农村土地流转管理办法》的有关规定，指导矛盾双方依法协商解决，协商无法解决的，引导上访人申请仲裁，通过仲裁厅仲裁裁决，对裁决结果不满意的，通过司法程序进行解决。解决意见是：谁拥有合法的土地承包经营权，谁就享有该土地的应得利益［4］。

3.3 对未取得二轮承包土地和草牧场的外出务工人员、出嫁女返乡要地和草牧场引发纠纷的调处按照《农村土地承包法》和《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》精神，这部分农牧民只要户口仍在农村牧区，就有继续承包农村牧区土地草牧场的权利，同样享有与其他承包农牧户一样的权利。根据《农村土地承包法》第二十八条的规定，对该类信访问题的调处意见是：从集体经济组织依法预留的机动地、草牧场、通过依法开垦等方式增加的耕地、承包方依法自愿交回的耕地草牧场中给信访人解决承包地草牧场的问题；征占用地补偿费集体部分的分配，信访人同其他村民享受同等待遇。如出嫁女或者入赘男，在原来居住地和新居住地都没有取得土地草牧场承包经营权的，各旗（县、区）通过集体机动地草牧场都给予了解决。从2007年开始，调处的该类信访事件没有出现复访现象［5］。

3.4 对中低产田改造项目实施引发信访问题的调处 根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，中低产田改造新增加的土地应解决未参与二轮土地延包的外出人口及新增人口的土地问题［6］。

3.5 对土地草牧场征占用的补偿费及分配引发纠纷的调处 按照《农业部关于加强农村集体经济组织征占用地补偿费监督管理指导工作的意见》、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》和《最高法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的精神，对该类问题的调处意见是：支持村集体经济组织成员大会议定的分配方案，补偿费的分配主要用于被征占用地的农牧户；属于集体经济组织部分，应当属于全体集体经济组织成员所有。已经调处的信访事件，目前没有出现复访［7］。

3.6 对在二轮土地承包时因各种原因两户的承包地签在一户的承包合同上，合同分裂时产生纠纷的调处 临河区的办法是申请人对申请的土地提供草图，仲裁庭仲裁划拨；乌拉特前旗的做法是仲裁庭仲裁根据实际取得承包地面积，按照农产品成本核算利润进行货币执行［8］。

3.7 对非农非牧人员占用土地草牧场而引发纠纷的调处 非农人员占用农村土地问题，过去的校田地、镇村集体林场占用的农村土地返还原村组，个体、工商企业占用的农村土地由原村组与其重新签订合同；非牧人员占用草牧场问题，巴彦淖尔市市委办公厅、市政府分别于2005年和2011年制定下发了《巴彦淖尔市委办公厅、市政府办公厅关于清理非牧人员占用草场的意见》和《关于进一步开展清理党政机关、企事业单位及其工作人员占用草牧场工作的实施方案》，相关旗（县）按照意见精神，分别制定了具体的实施方案，抽调人员进行了清理整顿，清理工作于2006年结束，2011年清理非牧占用草原的查遗补漏工作。据统计，全市党政机关、企事业单位及其工作人员共占用草牧场430处，涉及面积17.05万hm2，共清理381处，面积10.6万hm2，并已全部返还给所在嘎查牧民。其余的予以保留，保留的个体为半家户、入股户或经牧民代表大会同意保留的人员、承包合同未到期的人员；保留的单位包括部队、边防派出所、学校、科研基地流转合同未到期的机关企业单位［9］。

3.8 对1998年二轮土地承包完成后至2003年3月1日之间集体小调整土地引发纠纷的调处 对于死亡人口承包地被小调整抽走的，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发 ［1997］16号）文件规定:“严格控制和管理‘机动地’，今后解决人地关系的矛盾，可按‘大稳定、小调整’的原则在农户之间进行个别调整”。对上访人的诉求不予支持；对于出嫁女土地被小调整抽走的，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》（厅自 ［2001］9号）文件第二条规定：“在农村土地承包中，必须坚持男女平等原则，不允许对妇女有任何歧视”；第三条规定：“要解决好出嫁妇女的土地承包问题”。如出嫁女在嫁入方未取得承包地，由其原所在村组解决出嫁女的承包地［10］。

［1］徐娥.浅析影响农村和农民稳定的主要问题及对策［J］.内蒙古农业科技，2014（1）：13-14.

［2］徐娥.新形势下农村土地承包纠纷浅析［J］.内蒙古农业科技，2014（6）：117-118.

［3］周艳波.论农村土地纠纷类型、原因和解决措施［J］.学术界，2008（1）：171-176.

［4］张晓涛.论农村群体性事件的成因及法律规制［D］.北京：中国政法大学，2009.

［5］林柳兵.土地纠纷裁判制度研究［D］.郑州：郑州大学，2011.

［6］乔侠.土地纠纷法律救济机制的调查报告［D］.太原：山西大学，2011.

［7］尹国岭，赵炳新.当前农村土地权益纠纷导致刑事案件多发的调查分析［J］.法制与社会，2014（33）:215-216.

［8］苏雅拉，陈红宇，刘洋.内蒙古农村牧区土地纠纷化解机制研究［J］.法制与社会，2015（33）:153-156.

［9］于成民.土地确权的法律依据及证据的认定探析［J］.现代农业科技，2008（21）:354-355.

［10］肖毅，林庶民.土地整治中土地纠纷的化解思路［J］.吉林农业，2015（9）:120-121.

Investigation Report on Comprehensive Examination and Mediation of Disputes on Land and Pastureland in Rural and Pastoral Areas of Bayannur of Inner Mongolia

XU E
（Bayannur Municipal Management Station for Agricultural and Animal Husbandry，Linhe 015000，China）

The disputes on land and pastureland in rural and pastoral areas of Bayannur of Inner Mongolia were comprehensively surveyed by panel interview and field investigation.The main disputes on land and pastureland found in this region were classified,the reasons resulting in the disputes were analyzed,and the specific basis and resolution of mediation were proposed.

land and pastureland；disputes；survey

F321.1

A文章顺序编号1672-5190（2016）03-0089-03

2016-02-11

徐娥（1973—），女，高级经济师，主要从事农村牧区经营管理工作。

（责任编辑：赵景娣）