产能过剩考验政府智慧

■ 文/本刊评论员

产能过剩考验政府智慧

■ 文/本刊评论员

国际经验告诉我们，在经济快速发展阶段，炼油产能过剩是一个难以避免的现象，然而这未必是一件坏事。中国正处于经济快速发展时期，炼油产能需要满足快速增长的油品需求，以防止短缺对经济发展可能造成的负面影响，而且新增产能的同时通常也是一个淘汰落后产能的过程，这有利于产业结构的调整。

不过现实情况是，我国目前所面临的问题不是产能过剩，而是产能大规模过剩。在需求方面，国内的人均汽车拥有量还有很大的增长空间，成品油需求将保持很快的增长速度。除了经济发展阶段性这一因素外，还有国企做大的强劲动力，以及缺乏有效的市场需求预测等因素的影响。据预测，今年我国炼油能力高达4.53亿吨，而同期油品消费量预计为4亿余吨。至2013年，我国将新增炼油能力2.08亿吨，相当于4年内“再造一个中石化”。

显而易见，目前形势下，要引导炼油企业进行合理的产能建设，避免产能大幅度过剩，单靠市场肯定是不够的，政府有责任在宏观层面上对企业作出引导。

在炼油产能的整体规模上，政府需要从中长期产能供需的角度出发，宏观上进行科学预测和有效控制。从国家层面来说，投产节奏的合理性、项目审批的严格性、新建项目未来的落实等都是需要注意的问题。从地方层面来说，主要的任务是合理安排独立炼油商的产能及其扩张。由于受地方追求GDP增长和就业率的影响，地方政府对这类炼油商更多倾向于保护。因此，对于这部分对成品油供应起到补充作用却时常游离于政府监管之外的地方炼油产能，需要依靠地方政府给予必要的控制。

其次，应该注意炼油产业布局上的合理优化。中国地域的广袤性决定了对各地区炼油产能的调控不可能是完全一致的。我国东北和西北地区目前的原油加工能力已经相对过剩，成品油主要是对外输送，原则上不应再扩大原油一次加工的能力。因此，对新建炼油项目和现有产能的改建扩建，必须以不增加炼油加工总能力为前提。而对于华中、西南这些原油加工业比较空白的地区，以及华东、华南这些油品消费集中的地区，在扩建现有产能的基础上，可以根据本区域油品需求的增长情况适当考虑新布点，但对于新布点的建设必须控制。

与美国等发达国家油企私有化不同，中国的炼油产业主要集中在大型国有企业手中，民营企业虽然存在，但份额一直较小。所以，在均衡国企和民企的炼油产能方面，政府应该将两者放在公平竞争的市场环境中。对于那些有能力或者有潜力与国企一较高下的民企，在准许其参与炼油行业竞争的基础上，政府还应出台支持民企融资等配套政策，使那些有竞争力的民企能获得实质性的发展。

再次，进行炼油产能的合理建设，还要遵循石油规划中提到过的区域等量替代原则。在新建炼油产能的同时，要大胆淘汰落后产能，以保持平衡发展。

除此之外，利用国际市场也被认为是解决炼油产能过剩的方法之一。诚然，成品油出口是消化产能的一条途径，当前成品油出口增长的事实证明了这一点。但是，利用国际市场是有限的，从运输成本上来说，缺乏竞争力。此外，亚太地区的其他发展中国家也在加快本国炼油产能。有数据显示，到2015年，亚太地区成品油过剩量将从2008年的3867万吨增加到8781万吨。

可见，世界炼油产能也不会为中国产能留下很大空间。短期内通过成品油出口调节国内市场的供求关系，是切实可行的，但中长期来看，避免成品油市场出现产能过剩的解决办法是加快成品油储备设施建设，抓住有利时机增加成品油储备。这就需要尽快制定储备方法和制度。这对于平衡炼油产能，稳定国家的油品市场很有帮助。

产能适量过剩应该是现阶段经济发展所要求，是规划追求的。因此政府需要做的不是消除过剩，而是避免产能大幅度过剩，这对政府的智慧是一个考验。