矿山工程建设垫资承包的研究与实践

时间：2024-07-28

李安生臧云培

(吉林通钢矿业有限责任公司规划工程部，吉林白山134304)

0 引言

通钢集团板石矿业公司是国有控股企业。近年来，由于受国际金融危机及国内钢铁产能过剩供给侧结构性改革等因素影响，企业现有的资金只能维持日常生产经营，工程建设资金严重不足，导致重点生产接续项目不能按计划开工建设,矿山生产三级矿量严重失衡，影响后续生产稳定运行。在资金严重不足的情况下，企业提出了建筑安装工程采用垫资承包模式。工程项目于2018年5月开工建设，2019年12月末主体工程完工投入试生产，收尾工程将于2020年6月全部竣工完成，建设期所需资金均由施工单位垫资建设，极大地缓解了企业资金严重不足的困难。对工程资金严重不足、急需开工建设的非政府性投资项目，具有现实的指导意义。

1 历史性分析和研究

1.1 不允许垫资承包阶段

1996年以前，有些建设单位在建设资金不足或未落实的情况下，强行要求施工单位垫资承包工程，转移投资资金缺口，也有一些施工单位通过垫资承包来竟争承揽工程，造成拖欠工程款数额增加。为禁止此类行为，建设部、国家计委、财政部于1996年6月4日以建设[1996]347号文联合发布了《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》。依据通知第四款之规定，包括国有资金投资的板石矿业公司在内，从下达通知之日起任何建设单位是不允许将工程建设项目进行垫资承包的。

1.2 合同纠纷出台高法解释

针对工程建设项目施工合同出现的纠纷案件，2004年9月29日最高人民法院审判委员会第1 327次会议通过了《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》，自2005年1月1日起施行。依据高法解释第六条之规定，虽国有资金投资项目仍不允许垫资承包，但施工合同中若出现当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持。这就从法律层面上承认了工程建设项目垫资承包的事实，给未来国有企业投资可能允许垫资承包带来希望。

1.3 允许垫资承包阶段

为维护建筑市场秩序，防止政府性投资项目在建设资金未落实情况下就启动建设，导致拖欠工程款和农民工工资，建设部、发展改革委、财政部、中国人民银行于2006年1月4日以建市〔2006〕6号文联合发布了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》。依据通知第一、第五款之规定，从下达通知之日起，除政府投资项目(不包括采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目)仍不允许进行垫资承包外，其他非政府性投资项目，已经放开可采用垫资承包方式。因此，从2006年1月4日开始，国有资金投资的板石矿业公司项目在出现工程资金严重不足、项目又急需开工建设时，可考虑采用垫资承包的方式实施工程建设。

2 垫资承包具体实例

2.1 矿山工程建设项目简介

2.1.1 初步设计概算情况

通钢集团板石矿业公司井下矿18号矿组390 m水平开拓工程是通钢集团公司十三五发展规划的重点生产接续项目，承担着接续年产80 万t铁矿石的重任，项目初步设计概算总投资9 540 万元，其中：建设投资为8 626 万元(含利旧投资1 138 万元)，扣除利旧投资外建设投资7 488 万元；流动资金914 万元。建设投资7 488 万元主要包括建安费5 959 万元，设备购置费447 万元，其他费725 万元，基本预备费357 万元。

2.1.2 垫资承包建设范围情况

垫资承包建设范围为18号矿组390 m水平开拓工程井建及安装工程，具体内容包括运输巷、溜井及放矿硐室、入风井、回风井、水仓、泵房及变电所、采区变电所、斜坡道、避灾硐室、机修硐室、风机硐室掘支，井下风水管路、电缆、铺轨架线、照明敷设，机电设备安装及六大系统安装等。含基本预备费，垫资承包建设范围概算投资6 316 万元。

2.2 建设项目垫资承包的提出

2018年年初，由于企业面临工程资金严重不足、项目又急需开工建设以满足80 万t产能接续的实际情况，企业通过深入研究，在确保合法合规的前提下，借鉴国际项目融资常采用的BT方式(build-transfer，即“建设-移交”)，提出将建设投资占比84.35%的建筑安装工程采用垫资承包方式，解决在企业资金严重不足情况下，致使工程无法尽早开工的突出问题。

2.3 垫资承包资金方案

垫资承包资金方案为工程项目在竣工前不支付工程价款，建设期内由施工单位垫资建设，工程项目竣工验收合格后，支付合同结算价款的50%；竣工后满一年，支付合同结算价款的45%；竣工后满二年，工程无质量缺陷，支付合同结算价款的5%，价款支付方式为现金。

2.4 工程项目招投标前的准备工作

由于垫资承包项目概算投资6 316 万元，根据《中华人民共和国招标投标法》第三条及国家发改委有关规定，该项目必须进行招标确定承包单位。2018年年初，工程项目已完成立项批准、施工图纸及工程现场三通一平等招标前准备工作，仅工程资金未落实拟采用垫资承包方式。根据《中华人民共和国招标投标法》第二十八条规定，为防止投标单位少于三家导致流标，重新招标后将导致工程项目延迟开工，而且垫资承包方式需要有相应资金能力的投标意向方，招投标前开展市场调研及咨询就显得尤为重要。板石矿业公司井下矿18号矿组390 m水平开拓工程在招标前深入开展了市场调研及咨询工作，主要对承包单位资质、施工技术水平、资金能力及垫资承包资金方案是否认可等事项进行调研及咨询。经多家市场调研及咨询，最后确定有三家垫资承包意向方同意投标。

2.5 做好招投标阶段投资管控

井下矿18号矿组390 m水平开拓工程确定有三家垫资承包意向方同意投标，委托通化市诚信工程咨询有限责任公司为招标代理机构，组织开展网上公开招标工作，发布招标公告前，为做好投资管控，确认最高投标限价是关键环节。垫资承包项目概算投资6 316 万元，依据资金方案测算的垫资利息为369 万元，含垫资利息后，经招标代理机构工程量清单测算的最高投标限价为6 509 万元，超概算193 万元。为不超概算，在招标文件中明确：“工程垫资利息在全费用综合单价中考虑，不另行单独报价”。因此能确定的最高投标限价为6 140 万元，并在招标公告中明确，这样在招投标阶段较好地进行了投资管控，控制投资低于概算水平176 万元。具体分析见表1。

表1 工程项目设计概算与最高投标限价对比分析表

续表

2.6 工程项目招标及实施情况

井下矿18号矿组390 m水平开拓工程于2018年3月8日开标，确定的中标单位为温州建峰矿山工程有限公司，中标合同价5 844 万元。该矿山工程项目主体工程已于2019年年底完工投入试生产，收尾工程将与2020年全部竣工完成，建设期所需资金由施工单位垫资建设，这样极大地缓解了企业资金严重不足的困难。