在探索创新中抓住牛鼻子、蹚出新路子——大熊猫国家公园白水江片区体制试点工作纪实

母金荣 赵龙

自然保护地是自然生态系统最精华、最珍贵的部分，国家公园又是其中最重要的类型和主体，是精华中的精华。国家公园在维护国家生态安全关键区域中居首要地位，在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中居主导地位，国家公园保护价值和生态功能在自然保护地体系中占主体地位。通过长期努力，我国自然保护地建设取得了历史性成就，但保护地切割管理、碎片化等问题突出，一些重要自然保护地没有得到很好的保护。建立国家公园体制，就是要对碎片化的自然保护地进行整合调整，对自然价值较高的国土空间从源头上建立保护体制机制，将重要生态系统纳入生态红线管控范围，实行最严格的保护。国家公园是自然保护地体系的主体，国家公园体制能不能建立建好，直接影响我国自然保护地体系建设的进展，甚至是成败。

甘肃地处黄土高原、青藏高原、内蒙古高原三大高原交汇处，承担着“三阻一涵养”的特殊功能，即阻止腾格里和巴丹吉林两大沙漠汇合，阻挡沙漠切断河西走廊，阻隔沙漠向青藏高原南侵，涵养长江、黄河和河西走廊内陆河，在全国生态安全格局中具有举足轻重的地位和作用。我省境内岷山、秦岭山系是大熊猫的重要分布区，是大熊猫分布密度最大、生境最好的区域，也是我省生物多样性最为丰富的区域之一，在大熊猫国家公园建设中占有重要位置。

2017 年中央提出开展大熊猫国家公园体制试点以来，甘肃省严格按照《大熊猫国家公园体制试点方案》，牵紧“解决重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题”的牛鼻子，扎实推进大熊猫国家公园体制试点任务，不断巩固生态治理成效，在管理体制创新、科学系统布局、制度标准建立、生态保护修复、强化科技支撑、推动共建共享、加强宣传推介等方面开展了诸多有益探索，为我国国家公园建设积累了一系列可复制、可借鉴、可推广的经验。

“多元并存”探索国家公园管理机构建设新路径

大熊猫国家公园白水江片区涉及陇南市武都区、文县2 个县（区），管理机构包括白水江国家级自然保护区管理局、武都区裕河金丝猴省级自然保护区管理局、武都区洛塘林场、文县岷堡沟林场、省森林公安局白水江分局等，片区管理机构类型多、人员身份复杂，整合难度较大。甘肃省立足现有管理机构级别和架构，研究提出“多元并存”的国家公园管理机构设置模式，即在省林草局加挂“大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局”牌子，内设国家公园管理处；依托甘肃白水江国家级自然保护区管理局、陇南市林草局2 个县级机构分别组建白水江分局和裕河分局，其中，裕河分局实行大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局与陇南市政府双重领导、以陇南市政府为主的管理体制；依托省森林公安局白水江分局组建白水江片区综合执法局，承担片区资源环境综合执法职责；设立“甘肃省国家公园监测中心”，作为国家公园建设科研监测业务支撑单位。以上管理模式，将现有行业管理机构、执法机构、国有林场全面纳入国家公园管理体制中，有利于调动相关单位的积极性，充分体现了大熊猫国家公园白水江片区现有管理机构的特点，就前期运行情况看，基本实现了“统一高效、权责一致、顺畅协调”的总体要求，为试点期间各项任务顺利推进提供了强有力的组织保障。

“协同发力”确保试点各项任务落到实处

国家公园体制试点牵扯面广、涉及部门单位多、工作任务重。甘肃省在部门、地方“协同发力”方面动脑筋、想办法，建立了一整套协调配合机制，助推各项试点工作任务落实见效。省林草局作为大熊猫国家公园甘肃园区建设协调领导小组办公室，积极发挥牵头抓总职能作用，不断加强与相关市县和部门衔接沟通，积极向上汇报工作进展及困难，协调解决试点工作中遇到的问题，及时通报有关情况，确保国家公园体制试点任务按部署按进度落实推进，相关地方政府和省直部门作为大熊猫国家公园甘肃园区建设协调领导小组成员单位，按照职责分工，积极主动做好相关工作，齐心协力、密切配合，形成了同频共振、合力攻坚的良好工作局面。同时，甘肃省还结合国家公园体制试点重点任务清单，建立“周调度、月跟进、季盘点、半年通报、全年总结”跟踪落实机制，及时对部门、市县试点任务推进情况进行调研督导，掌握进展情况，倒逼责任落实，建立了省负总责、上下联动、分工协作的工作机制，凝聚形成推动试点工作的合力，2017 年以来，共组织召开各个层面的协调推进会30 余次，协调机制在打通“跨地区、跨部门”障碍，理顺管理职能掣肘，解决栖息地多头管理问题等方面发挥了积极有效作用。

下好“先手棋”强化规划引领作用

试点初期，按照《大熊猫国家公园体制试点方案》要求，及时组织相关地方、部门开展本底资源和数据信息调查，全面掌握大熊猫国家公园白水江片区经济社会、生物多样性、人类活动干扰、自然资源等方面本底基础数据，在摸清“家底”的基础上，推动科学规划布局。2017 年，由省林草、民政、自然资源等部门会同国家林草局，联合开展大熊猫国家公园范围勘界调查，与相关地方政府共同提出《大熊猫国家公园白水江片区范围和功能区勘界方案》，经省政府常务会议和省委常委会会议审议通过后上报国家林草局，纳入《大熊猫国家公园总体规划》。2018 年，编制完成《大熊猫国家公园白水江片区总体规划》，确立了试点建设的总纲和蓝图。试点工作中，紧紧依托大熊猫国家公园科技创新联盟专家团队优势，结合大熊猫国家公园白水江片区实际，积极推动大熊猫国家公园体制试点相关专项规划和方案编制工作，截至目前，已编制完成44 个专项规划和制度方案。

打出“组合拳”构建生态保护长效机制

甘肃境内岷山、秦岭山系是大熊猫生境最好的分布区之一，在大熊猫国家公园建设中占有重要位置，为将这片大熊猫的家园保护好，甘肃省以大熊猫国家公园体制试点为主要抓手，依托山水林田湖草生态保护修复试点项目打出“组合拳”，推动生态保护修复提质增效。在试点工作中，严格落实国土空间用途管控规定，把大熊猫国家公园整体纳入全省生态保护红线范围，实现国家公园体制试点与生态保护工作同步推进；将大熊猫国家公园范围武都区、文县2 县（区）列入生物多样性生态功能区范围，明确重点生态功能区禁止发展的产业，规范产业准入审查监管要求。2019 年，全面完成大熊猫国家公园自然资源资产负债表编制任务，为科学评估国家公园自然资源资产价值、落实自然资源有偿使用制度建立基础。甘肃省深入贯彻“生态优先、绿色发展”理念，优化资金支出结构，逐步向国家公园所在区域倾斜，2017 年以来，省财政安排武都区、文县国家重点生态功能区转移支付资金8.43 亿元，统筹推进大熊猫国家公园相关市县生态保护修复，初步建立了大熊猫栖息地生态系统修复的长效治理体系。

“精准施策”形成社区共管合力

积极探索社区共管新模式，鼓励引导并扶持国家公园范围内社区群众从事国家公园生态体验、环境教育服务、生态保护工程、生态监测等工作，发展第三产业，促进增收致富。相继研究制定《大熊猫国家公园白水江片区周边区域产业发展、基础设施和公共服务体系建设专项规划》《大熊猫国家公园白水江片区特许经营管理办法》等相关规划和办法，推动建立统一规范的国家公园产业准入、特许经营管理制度。借助大熊猫栖息地水源保护项目，先后为白马河等基层保护站周边农户提供液化气灶具975 套，受益群众达3440 人。结合自然资源统一确权登记，明确自然资源状况、权属状况及公共管制要求，依法依规签订保护协议，截至目前，白水江片区集体所有土地保护协议签订率已达50%以上。依托世界自然基金会项目开展社区共建试点，在碧口镇开展“协议保护项目”，成立社区共管组织，签订共管协议，引入第三方评估实施奖惩。白水江片区各保护站普遍与社区群众签订《森林防火和野生动植物保护联防协议》和《集体公益林管护协议》，引导周边群众参与自然资源保护，探索建立国家公园社区共管新模式。

“多管齐下”加大科技支撑力度

通过建设多方参与的科研推广平台，初步构建了完备有效的科技支撑体系，科研工作水平显著提升。2017 年，组建大熊猫国家公园体制试点顾问专家咨询组，邀请相关领域专家学者，参与国家公园体制试点规划方案编制、法规标准制定、生态保护研究、技术方案论证，配合开展国家公园体制机制创新研究等工作。2019 年，整合省内外20 余家科研院所、高校科技资源优势，在全国率先成立大熊猫国家公园科技创新联盟，组织开展《大熊猫栖息地生态恢复及自然资源合理利用研究》等科研项目。2017 年以来，各相关科研院所围绕国家公园的科学研究取得了丰硕成果，兰州大学与中国大熊猫保护研究中心签署战略合作框架协议，在动植物资源可持续利用、重点物种保护与监管、国家公园建设与管理等关键领域开展交流合作；西北师范大学专家团队正在开展的《大熊猫栖息地恢复技术集成与示范》项目，已列入省级重点研发项目计划；白水江分局重点围绕大熊猫栖息地、大熊猫主食竹、社区建设等方面进行科研攻关，组织开展《大熊猫分布动态与栖息地质量调查》等6 项课题研究，共发表论文26 篇。

把生态移民搬迁落实为“民心工程”

大熊猫国家公园白水江片区核心区共有居民147户515 人，甘肃省始终把大熊猫国家公园核心保护区移民搬迁作为一项生态保护工程、民生改善工程、转型发展工程来抓，积极稳妥推进实施。在搬迁项目实施前期，研究制定《大熊猫国家公园白水江片区移民搬迁方案》，组织干部进村入户调查摸底，讲解宣传易地搬迁政策，征求搬迁意愿，确保搬迁工作精准到户、到人。项目推进实施过程中，充分考虑搬迁群众后续生活，将易地扶贫搬迁与城镇化、产业开发和美丽乡村建设结合起来，采取建安置楼等灵活方式，实现了经济效益与生态效益有机统一。同时，充分利用“互联网+”、种养殖、扶贫车间、电子商务、乡村旅游、技能培训、劳务输转、公益岗位等政策优势，鼓励群众转产就业，带动提升收入水平。截至目前，白水江片区核心保护区居民实施移民搬迁87 户、330 人，已完成总任务的64%，所有搬迁户得到妥善安置并基本解决了搬迁后转产就业问题，核心保护区剩余居民搬迁工作正在按计划有序推进。

“锻长板”完善巡护监测网络

野外巡护工作是对自然资源和生物多样性最直接、最有效的保护管理措施，是大熊猫国家公园“空天地人”一体化监测系统的重要组成部分。甘肃省通过不断摸索，建立了完备的大熊猫野外巡护监测体系，目前共布设固定野外监测样线109 条、各类巡护样线169条、监测样地29 个，安装570 余台红外相机，通过定期开展巡护及时发现并依法制止违法行为，全面监测大熊猫国家公园内生物多样性变化，及时掌握重点区域自然资源动态数据。结合巡护工作实际，制定《巡护监测技术规程》《巡护监测管理制度》等10 余项方案制度，聘用巡护监测员36 名、兼职护林员112 名，成立村级护林组织69 个。2017 年以来共组织大熊猫野外巡护13 次、全国重点区域大熊猫调查1 次，累计开展线路监测1213 次，采集线路航迹1213 个，积累了大量珍稀动物照片、视频以及活动轨迹资料。2019 年5 月，与四川省联合开展为期4 天的“两省三县”联合巡护行动，共同签署《大熊猫国家公园岷山区域联防联护协议》，通过持续开展联合巡护行动，在打破行政界线、构建跨区域巡护网络方面探索形成了较为成熟的工作模式。

“多措并举”推动产业转型

为使大熊猫国家公园核心保护区移民搬迁工作真正落到实处，白水江片区创新提出“搬得出、稳得住、能致富”的工作目标，多措并举推动产业转型，让搬迁群众安居与乐业并重、搬迁与脱贫同步。2019 年以来，裕河分局利用贫困村基础设施建设项目，深入挖掘当地自然生态资源和本土文化，建成6 个美丽乡村，通过发展乡村生态旅游，开办农家客栈，提供采摘茶叶、耕作、编制等体验活动，增加就业岗位500 多个，为周边社区居民脱贫致富蹚出了新路子。同时，将大熊猫国家公园生态修复工程和特色经济林果产业相结合，在4 个乡镇栽植经济林果1233.3 公顷，每年带来5550 多万元经济收入，人均增收5000 元以上，为当地群众带来了可观的收入。

“以点带面”打造国家公园宣传平台

试点开展以来，甘肃省持续加大国家公园改革政策宣传力度，采取多种形式开展宣传活动，发布国家公园概况、生态环境状况、环境教育和服务信息，宣传试点工作成果，提高社会公众对建立国家公园的认识，打造国家公园生态文明体制改革先行区域形象。结合国家公园体制试点实际，制作完成大熊猫国家公园宣传画册，拍摄了大熊猫国家公园综合宣传片。2018 年第三届丝绸之路（敦煌）国际文化博览会期间，举办“国家公园与生态文明建设”高端论坛。试点开展以来，中央媒体共播出大熊猫、金丝猴等国家重点保护野生动物影像6 次，甘肃日报及其新媒体共发表相关报道近200 篇，微信公众号推送信息500 余条，阅读量达10万人（次）。白水江分局利用现有展览馆、博物馆，适时向社会公众和中小学生开展自然环境教育体验活动，2017 年以来共开展自然体验活动100 余场次。