世界各国矿山生态环境修复担保金制度框架研究

时间：2024-07-28

薛淼, 何新春, 谢金亮

(中国恩菲工程技术有限公司，北京 100038)

1 前言

矿山开采可能威胁当地生态环境，为了督促开采者履行生态环境修复义务，并确保当开采者不履行该义务时，政府有足够的资金开展修复，从20世纪70年代起，世界上许多国家陆续颁布了矿山生态环境修复担保金制度[1]。担保金制度要求开采者在矿产资源开发前，向政府提交闭坑计划或生态修复计划，并交纳一定金额的担保金。若开采者按计划完成复垦并通过验收，政府将担保金返还。若开采者不履行义务，政府将征用担保金以实施复垦。

担保金制度包括缴纳形式、金额核算方法、支付机制、返还和回顾机制等。合适的担保金制度应当满足生态环境保护要求，却不以过分压制经济活力为代价[2-3]。本文调研了美国、加拿大、澳大利亚、南非、加纳、爱尔兰、中国等国家的矿产生态环境修复担保金制度，剖析了各国制度的特色，可为我国海外项目的实施提供参考。

2 缴纳形式

担保金的主要缴纳形式包括信用证、履约保函、信托基金和现金存款等[4-5]。除澳大利亚维多利亚州只接受信用证、我国大多省份只接受现金存款以外，大多数国家接受多种形式缴纳担保金。美国、加拿大魁北克省、爱尔兰等地对同一项目的担保金还接受多种形式的组合。在南非、加拿大安大略省等地，企业还可以与政府协商以指定范围外的形式缴纳。各国修复担保金形式见表1。

表1 各国矿山生态环境修复担保金的缴纳形式

注：1.美国各州具体要求有所区别。2.美国很多州不接受企业债券。在部分接受企业债券的州，采矿企业需要满足一定净资产(不低于1 000万美金)、固定资产(不低于2 000万美金)要求，并满足A级以上债券信用评级等。3.2006年，我国财政部、国土资源部和环保总局下发《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》(财建[2006]215号)，而后我国矿山地质环境修复保证金制度设立。2017年，国务院发文《关于印发矿产资源权益金制度》(国发[2017]29号)，通知各地按照国家“放管服”改革的要求，将管理方式不一、审批动用程序复杂的矿山环境治理恢复保证金，调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山环境治理恢复基金。同年，财政部、国土资源部、环保部联合发文《关于取消矿山地质环境治理修复保证金建立矿山地质环境修复基金的指导意见》(财建[2017]638号)，要求各地取消保证金，未来通过建立基金的方式，筹集治理恢复资金。

不同缴纳形式各有优缺点。现金存款有利于政府直接控制，但较大程度影响了企业的流动资金，而且企业一旦破产，其现金和其他资产将归属债主。企业向银行申请信用证的成本相对低(总额的1%～1.5%)，但银行会将这部分资金认定为运营资金，企业仍会损失一定的购买力。信托基金往往由第三方运营，对政府透明可见，但程序繁琐，企业的执行成本较高。

担保金可划分为硬性资金保证和软性资金保证[6]，区别在于是否涉及现金支出。软性资金保证不需要现金支出，不影响公司的资产负债情况。企业或母公司担保、资产抵押、财力测试、企业债券等通常被认为是软性资金保证。软性资金保证虽然不影响企业的流动资金，但却降低了企业的违约成本，往往被政府认定风险较高。硬性资金保证包括信用证、现金存款、支票、履约保函等，需要企业抵押现金或资产来获得。硬性资金保证对企业约束力较强，但却降低了企业的流动资金和购买力，令企业丧失一定投资机会。

3 金额核算方法

3.1 核算方法

担保金金额是整个制度的核心。多数国家要求担保金涵盖整个复垦成本，依据复垦计划、分项目详细估算复垦成本，据此核算担保金金额。各国担保金核算方法见表2。

表2 各国矿山生态环境修复担保金的核算方法

注：1.为我国实施矿山地质环境保护保证金制度时的情况。2017年，国发[2017]29号、财建[2017]638号等文件要求各地取消保证金，建立以基金的方式开展矿山生态环境修复。

美国露天矿山复垦管理办公室(Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement，以下简称“OSMRE”) 开发了复垦保证金核算手册。手册规定，核算在第三方机构修复和成本最高情景的假定下开展，考虑执行成本、通货膨胀和不可预见成本，依据复垦计划，分具体项目(结构拆除和处置、移土、植被修复等)详细核算复垦成本，进而得出担保金的金额。

澳大利亚昆士兰州和维多利亚州政府推荐了核算软件。该软件依托Office Excel，列表每项可能涉及的修复活动，通过与指定的单位成本相乘，计算得到分项成本，并汇总得到修复总成本，进而得到保证金的金额。测算软件统一了计算方法，缩小不同计算方法的差别。

3.2 减负政策

担保金金额过小，企业的违法成本过小；金额过大，企业则承担了不必要的成本。合适的标准应该是当采矿企业不履行修复义务时，政府有足够的资金开展修复。很多国家测算时相对谨慎：假定第三方机构修复和运营，在成本最高、扰动面积最大的情景下，并考虑不可预见，甚至事故条件下的处理成本。有研究指出上述方式过于保守甚至不必要，加重了企业的负担。为了增加制度的灵活性，减轻企业负担，部分国家实施了担保金折扣、补充保证金制度、税收优惠等政策。

1)折扣政策

澳大利亚昆士兰州规定，企业可以申请担保金折扣。折扣分为三类：第一类是财务折扣，90%折扣予以可自证财务健康稳健、有足够预算承担复垦义务的企业。第二类是阶段性复垦成果折扣，90%折扣予以选址规避残存植被的项目，90%折扣予以主动开展修复工作、减少扰动面积的企业，90%折扣予以主动开展植被恢复企业，90%折扣予以完成阶段性复垦工作并通过验收的企业。第三类折扣为固废处置折扣，低风险项目可申请90%折扣，高风险项目若减少固废贮存量也可申请90%折扣。

2)补充保证金制度

不同于美国联邦政府的全成本保证金制度，美国部分州建立了补充保证金制度。补充保证金可分为两部分：固定费率保证金(州政府设定的单位面积复垦费率与采矿面积相乘)和补充资金(采矿许可费、年费、开采税等)。制度内企业缴纳的所有保证金组成了一个资金池，共同承担复垦成本。部分州规定如果资金池低于一定金额，企业应当追加一定数量的保证金。

补充保证金制度显著降低了企业负担，但一旦多个项目同时需要复垦，可能面临资金不充足的风险。为了降低企业不履约风险，各州进行了一系列规定。例如印第安纳州规定企业必须满足以下条件：企业在本州有五年以上采矿历史，没有任何受处罚记录、没有拖欠过矿山修复费用。肯塔基州对申请企业进行财务筛查，财务风险高的企业缴纳的复垦费率和采矿许可费均大幅高于风险低企业。补充保证金制度被认为减轻了那部分财务状况良好、环境行为较好的企业负担，也为企业建立环境信用提供驱动力。Beier等[7]指出为了降低企业逃逸风险，部分州应该提高复垦费率，而且联邦政府OSMRE应该加强监管，确保各州资金池充裕。

3)税收优惠政策

税收优惠也可缓解企业负担。很多国家认定担保金款项为生产成本，可抵税，返还的保证金不需要缴税。

4 支付机制

各国对可否分期缴纳担保金的要求不尽相同。美国露天开采控制与复垦法案明确了采矿权申请人可分期缴纳担保金，OSMRE开发的担保金核算手册明确了分期缴纳的计算方法。加拿大魁北克省规定担保金可以在政府批复闭坑报告的三年内缴纳。加拿大不列颠哥伦比亚省要求企业可以按年度缴存担保金。与此相反，加拿大安大略省、澳大利亚维多利亚州、南非等地明确规定不接受分期支付。各国担保金支付机制见表3。

表3 各国矿山生态环境修复担保金的支付机制

注：1.表中为我国实施矿山地质环境保护保证金制度时的情况。2017年，国发[2017]29号、财建[2017]638号等文件要求各地取消保证金，建立以基金的方式开展矿山生态环境修复。

分期支付是担保金制度灵活性的一部分。矿山开采项目在前期经营收入相对低，往往需要大量资金。相对于一次性支付担保金，分期支付无疑会减轻企业的负担。但分期时间过长，也会增加企业违约风险。有研究认为，加拿大不列颠哥伦比亚省允许企业在整个采矿活动期限内按年度缴存保证金的政策存在一定风险。矿山开发期间一旦企业经营不善、不履行修复义务，政府将面临较大的资金缺口。2015年，不列颠哥伦比亚省审计办公室数据显示，政府仅掌握0.9亿美元的担保金，而管辖范围内矿山修复总成本约合计2亿美元。

5 返还机制

大部分国家不支持提前支取保证金，而要求复垦通过验收后，政府方将担保金退还。部分国家支持分阶段实施的复垦通过阶段性验收后，返还相应部分的担保金。澳大利亚、南非、加纳等国要求矿山闭坑后，政府暂时扣留部分担保金用于潜在风险事故的处置。各国担保金返还机制见表4。

6 回顾机制

多数国家建立了担保金回顾机制，赋予了主管部门根据开采或复垦工作变更，变更担保金的权利。回顾机制见表5。

表4 各国矿山生态环境修复担保金的返还机制

表5 各国矿山生态环境修复担保金的回顾机制

政府应对担保金是否安全、充足进行评估。矿山开发持续时间长，开发和复垦可发生不可预见的调整，因此定期回顾复垦方案和担保金非常必要。世界银行推荐30年开采期的项目，每五年进行回顾；10年开采期项目，每两年进行回顾[8]。国际金融组织建议尽可能每年回顾并视情况调整担保金金额[9]。也有研究建议，如需追加担保金，政府应采取灵活的方式，以防企业无力承担。