广西区直国有林场林地被侵占问题调查与分析

和太平，陈广财

（1.广西大学林学院，南宁 530005；2.广西国有高峰林场，南宁 530002）

森林资源是国家重要的自然资源和战略资源，在维护国土生态安全中具有核心地位[1]。国有林场是国家重要的战略资源储备基地，是区域生态体系的基石，在维护国土生态安全、提升人民福祉、促进绿色发展中发挥了重要的作用[2]。随着林地资源日显珍贵，国有林地被周边群众非法占用已经成为广西存在的共性问题[3]，在区直国有林场尤其突出。多年来，各林场履职尽责，采取各种措施，投入大量人力物力，努力保护林地资源，切实维护林场合法权益，一定程度上防止了国有林地资源和国有资产的流失。林地资源保护工作虽然取得了一定成绩，但总体效果仍不尽人意。被侵占的国有林地难以收复，新增被占林地现象时有发生，一些地方甚至愈演愈烈。

1 广西区直国有林场林地被侵占情况

1.1 被侵占面积

国有林场改革后，广西共有国有林场145家，林地面积达1 259 867 hm2，其中自治区林业局直属国有林场（以下简称“区直林场”）有13家，林地总面积351 014 hm2，占全区国有林场场内林地面积的27.86%。截止2016年12月，全区国有林场被侵占林地达141 667 hm2，占全区国有林场场内林地总面积的11.24%，其中区直林场被侵占林地64 851 hm2，占区直林场场内林地面积的18.48%，占全区被侵占国有林地的45.78%。广西区直国有林场林地被侵占问题十分严重。

表1 广西区直林场林地状况及面积Tab.1 Forestland status and area statistics of state-owned forest farms directly under Department of Forestry of Guangxi Zhuang Autonomous Region

1.2 被侵占原因

1.2.1 经济利益驱动，群众想占

随着土地资源的日趋稀缺和林地效益的不断提升，林场周边社区部分群众以“祖宗山”、“祖宗地”为由，组织人员强行侵占国有林地，形式由单一个别发展到串联群体。

1.2.2 法律意识淡薄，群众强占

非法侵占国有林地者多属周边村民，大多文化程度较低、法律意识淡薄、守法观念不强，漠视林地的法律权属，甚至拒不执行法院的林地归属判决，依靠地方势力和宗族势力长期霸占国有林地。

1.2.3 管护难度大，群众能占

由于林地在空间存在上属于特殊的开放性资产，且林地多在交通不便的偏僻山区，难以实现全天候实时监控管护，林地很容易被周边村民侵占。同时，林场护林员工作条件艰苦，工资待遇普遍较低，且多数属临时聘用，护林队伍难以保持稳定，林地管护力量薄弱。

1.2.4 地方处置不力，群众敢占

一些地方政府和部门地方保护主义观念较严重，对国有林地被侵占案件的查处有时避重就轻或以罚代刑；有些过多关注维稳问题，不敢对侵占林地行为采取强有力措施，要求林场牺牲利益，偏袒村民狭隘利益，产生很大的不良效应，导致村民侵占国有林地的现象愈演愈烈。

1.3 侵占形式

1.3.1 零星蚕食

蚕食种植是国有林地被侵占最常见的形式，常见于与农地交界的林地周边，群众常常利用林场管护漏洞，小面积蚕食开垦，种植甘蔗、玉米、西瓜等农作物。

1.3.2 肆意开垦

为搞好场群关系，林场常常在与集体农地交界处留出10～15 m宽的林地，或在国有林地周边建设防火带，但是这些空地极易被村民开垦，群众通过“烧、砍、拔”和“牧马放羊”等方式破坏森林植被和新造林地，变林地为荒山荒地，再种上农作物，林场事实上对该林地失去“控制权”。

1.3.3 占地建房

一些国有林地处在城市周边，常被以各种名义非法侵占用于建设住宅、饭馆、旅游景点等；一些群众以建设房屋、祠堂、护林房或其他形式占地建房。

1.3.4 占地建坟

广西多地尚存土葬习俗，群众土葬时都会选择位于“风水宝地”的国有林地，有些甚至通过建造假坟墓来侵占林地。由于不能强行挖坟，而且每次非法建坟占地面积不大而未达到立案标准，致使这种现象屡禁不止。

1.4 被侵占造成的经济损失

侵占林地对国有林场造成重大经济损失，全区国有林场每年因林地被非法侵占所造成的损失超过12亿元，林场每年需消耗大量人力物力财力来处理侵占林地案件，侵占行为也严重威胁林区治安环境。另外，侵占行为可能产生生态安全问题和火患问题。

2 国有林地收复的措施和取得的成效

严厉打击侵占国有林地的违法行为，依法依规收复被侵占的林地，是响应党中央和国务院关于推进国有林场改革的现实要求。全区林业系统高度重视国有林地收复，自治区林业厅专门印发《广西开展非法侵占林地清理排查专项行动工作方案》，并联合国家林业局驻广州森林资源监督专员办事处对林地侵占情况进行督查督办，各级林场和林业部门也结合当地实际采取措施。

2.1 加强管护，防止林地被侵占

2.1.1 加强巡逻看护

组建专门的护林队伍，并实行分场领导带班的巡护工作制度，强化护林守地队伍和机制保障，及时制止侵占国有林地的违法行为，把林地保护作为分场及有关职能部门日常绩效考核和年终考核的重要内容。

2.1.2 加强宣传教育

采取多种形式向社区群众宣传林业政策法规，提高群众法律意识，努力使其自觉遵守法律法规，不侵占国有林地资源，力争把矛盾和纠纷化解在萌芽状态。

2.1.3 推进森林资源平台建设

制作林地“一张图”资源管护监控管理系统，条件较好的林场还为护林员配备巡山记录仪，并在林区主要路段安装监控设备。积极推进森林资源管理信息平台建设，推进智慧林业建设，逐步实现森林资源动态监管。

2.1.4 营造融洽关系

积极与周边社区群众加强联谊，通过物质资助和精神关爱，帮助社区改善民生，雇佣当地群众，增加农民收入，融洽场群关系，打造和谐林场。

2.2 加大力度，收复被侵占林地

2.2.1 创新收复形式

创新多种收复措施。如为侵占林地的群众代办木材采伐许可证作为交换条件，实现伐木还林，将部分难以收回的国有林地对外承包租赁等。

2.2.2 加强沟通协调

主动向地方政府、部门沟通汇报，与当地林业、公检法等部门加强协调配合，力求消除当地政府地方保护主义思想。充分依靠地方老党员、老村干的威信，教育村民，化解情绪，引导群众走司法途径，避免群体事件发生。

2.2.3 依法严厉打击

联合当地森林公安及林政执法机构，严厉打击侵占国有林地行为。对于造成群体性事件的案件，依法诉讼，申请法院强制执行，对非法侵占国有林地的行为形成有力威慑。

3 国有林地收复工作中存在的主要问题

3.1 林区社会环境复杂，影响国有林地收复

区直林场林地面积大且分散，有时地跨多个县份，林区内交通网络错综复杂。随着林地资源价值不断上升，群众以群体对抗执法手段抢占林地资源的现象时有发生，侵占形式趋于多样化。部分非法侵占国有林地现象源于20世纪七八十年代林地确权登记工作不够细致，加之长期未能有效处理，导致现在排查工作量大、整改难度大[4]。

3.2 执法难是国有林地收复的瓶颈

《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法森林法实施条例》规定，侵占林地10亩（0.67 hm2）以上者应依法追究当事人刑事责任，但由于缺乏相应的制度配套，导致立案难和追责难。

4 国有林地收复工作的建议

4.1 抓住机遇，切实搞好被侵占国有林地的收复工作

为坚决打击违法占用林地行为，切实加强森林资源保护管理，国家林业局部署严厉打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动。《广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步加强林地保护利用管理工作的意见》明确指出，对被非法侵占的国有林地，国有森林经营单位所在地人民政府要组织开展专项清理整治行动，支持国有森林经营单位依法收回被侵占林地。建议建立各地各级人民政府与区直林场保护国有林地的联动机制，明确各地各级人民政府的职责，形成国有林地保护的合力，切实保护国有林地资源，防止国有资产流失。

4.2 各级地方政府要高度重视，强化对国有林地收复支持的力度

国家林业局要求各省级林业主管部门“一把手”要亲自挂帅，迅速成立组织领导和办事协调机构，研究制定专项行动方案，明确目标、落实责任，分解任务、细化措施，确保专项行动迅速启动，扎实推进[1]。根据自治区人民政府部署，自治区林业局已成立组织领导和办事协调机构，研究制定专项行动方案。各市、县（城区）党委和人民政府应全面贯彻落实***生态文明思想，充分认识当前林地和森林资源保护管理的严峻形势，增强开展国有林地收复专项行动的责任感、紧迫感，依法依规加大对本地区国有林场被侵占林地收复工作支持的力度，为生态文明建设保驾护航。

4.3 严格执法，依法保护森林资源

依法严厉打击，保持打击非法占用林地和破坏森林资源违法行为的高压态势，加强涉林案件的查处、侦破力度。对重特大案件特别是办案阻力大的案件，要排除干扰，坚决依法查处，必要时可以通过督办、异地交办等方式加大案件查处力度，确保办案工作顺利进行[1]。切实做到有法必依、执法必严，依法收复被侵占的国有林地，全面依法保护森林资源和生态环境。